Lefordítottuk magyarra az Integritás Hatóság 322 oldalas éves jelentését

Vertikális és horizontális versenykorlátozás, rotációs kartell, szektorális kockázati profilok – néhány kifejezés az Integritás Hatóság legfrissebb éves elemző jelentéséből. Az elsőre idegennek tűnő kifejezések mögött irányított közbeszerzési eljárások, összebeszélő ajánlattevők, trükközések és mutyik állnak. Olyan esetek, amelyekről az Átlátszó az elmúlt években folyamatosan beszámolt, és amelyek hozzájárultak ahhoz, hogy tarthatatlanná vált a Nemzeti Együttműködés Rendszere. Cikkünkben konkrét példákon keresztül mutatjuk be a hatóság által leírt korrupciós kockázatokat.   

Az uniós nyomásra létrehozott Integritás Hatóság (IH), amely az uniós pénzek elköltését ellenőrzi, június 30-án közzétette éves elemző integritásjelentését. A több mint 300 oldalas dokumentum számos olyan megállapítást tartalmaz, amelyekről lapunk is többször beszámolt. Így többek között azt, hogy a közbeszerzések során a verseny sokszor csak színjáték, hogy gyakori a túlárazás, hogy a központosított közbeszerzések évekre lezárják a piacot, vagy hogy ugyanazon piaci szereplők nyernek el minden megbízást egy adott területen. Íme néhány konkrét eset.

Így néz ki az elmélet a gyakorlatban

A hatóság szakértői részletesen leírták, hogy az általuk tapasztaltak szerint hogyan lehet irányítani a tendereket kiírói oldalról (vertikális versenykorlátozás).

1. Ilyen például a beszerzési tárgyak mesterséges egyesítése, amikor össze nem tartozó feladatokra írnak ki eljárást – az azonosított kockázati kategóriák közül ez volt a leggyakoribb. Építési beruházások esetén ilyen lehet a tervezés és a kivitelezés összevonása, vagy épp az építési munkák mellé csapott egyéb szolgáltatások elvárása is.

Az össze nem illő feladatokra jó példa lehet a Városliget Ingatlanfejlesztő Zrt. egyik 2024-es, 1,5 milliárd értékű tendere. A nyertes cégnek ugyanis egyszerre kellett vállalnia a szállítmányozási és restaurálási feladatokat is, ráadásul úgy, hogy alvállalkozókat sem vonhattak be. Az eredmény ennek fényében nem is volt meglepő: mindössze egy cég tudott érvényes ajánlatot benyújtani, amellyel el is nyerte a megbízást. De ugyanígy versenykorlátozónak tűnt a Közbeszerzési és Ellátási Főigazgatóság egyik 2025-ös kiírása is, amelyben a jelentkezőknek takarítást, kertgondozást és kártevő-

+mentesítést is biztosítania kellett az ország egész területén egyszerre (!).

2. Ennek egyébként az „ellenkezője” is tilos, azaz az összetartozó feladatokat sem lehet részekre bontani. Mégis ezt tette például a BATTAVAGYON Százhalombattai Vagyongazdálkodási Kft. is, amely a Gondozóház előkészítési szakaszát 2 részre bontotta. Az egyikben „Meglévő épülettel kapcsolatos bontási munkák”, a másikban „Épületen kívüli, telken belüli külső bontási munkák, valamint tereprendezési és közműépítési munkák” szerepeltek.

A feladatokra két db Kbt. 115-ös, azaz meghívásos eljárást írtak ki, ahol csak a felkért cégek tehettek ajánlatot – a Közbeszerzési Döntőbizottság szerint jogsértő módon. Szerintük ugyanis a vizsgált eljárások műszaki-gazdasági funkcionális egységet képeztek, az elvégzendő feladatok pedig egymással szorosan összefüggtek, egymást kiegészítették, ezért együtt kellett volna kezelni őket, és nyílt eljárást kellett volna kiírni a beruházásra.

3. A hatóság által azonosított kockázati kategóriák listájában szerepel még a műszaki alkalmasság, a szerződéskötési feltételek, a magas kockázatú eljárásfajta (ld. egyszereplős keretmegállapodások), az adminisztratív terhek és a versenykorlátozó műszaki leírás is.

Első kettőre jó példa az ISO 37001-es (az antikorrupciós) tanúsítvány előírása, amelynek eredeti célja egy olyan irányítási rendszer bevezetése és fenntartása a cégeknél, amellyel megelőzhetők, felismerhetők és kezelhetők a korrupciós kockázatok. Csakhogy jelenleg olyan kevés építőipari cég rendelkezik ezzel a tanúsítvánnyal, hogy azok az ajánlatkérők, akik ezt feltételként szerepeltetik a közbeszerzési eljárásukban, nagy eséllyel jelentősen korlátozzák a versenyt, és utat nyitnak a korrupció előtt. Emiatt kapott például bírságot Kamut község is, de a gödi önkormányzat is előszeretettel alkalmazta:

4. A hatóság a kockázati kategóriák közé sorolta a rövid teljesítési határidőket és a kifogásolható értékelési szempontokat is. Mindkettőre láttunk már példát a gyakorlatban.

Ahogy arról 2023-ban beszámoltunk, a Mészáros Lőrinc érdekeltségébe tartozó Mészáros M1 Autókereskedő Kft. gyakran nyerte el azzal a megbízásokat, hogy olyan extra rövid szállítási határidőket vállalt, amelyekkel a piac meghatározó szereplői sem tudták felvenni a versenyt. A Mészáros M1 így akár drágább ajánlattal is nyerni tudott. Az esetek kapcsán jelenleg is tart a nyomozás.

De szintén a Mészáros M1 nyerte azt a tendert is, amely kifogásolható értékelési szempontokat tartalmazott. A közútkezelő ugyanis egy teljesen aránytalan pontkiosztási rendszert alkalmazott, amelynek köszönhetően Mészáros-cég még akkor is nyert volna, ha 1,8 milliárdos, vagyis a versenytársánál 180 millió forinttal drágább ajánlatot ad.

Akasztják a hóhért

Érdekesség, hogy az értékelési szempontok kapcsán az Integritás Hatóság egyik 2024-es tendere is megemlíthető. A kommunikációs feladatokra kiírt, tárgyalásos közbeszerzési eljárás nyerteseinek ugyanis nemcsak kedvező árat kellett megajánlaniuk, de olyan szakmai ajánlatot is le kellett tenniük az asztalra, amellyel bizonyítani tudják, hogy cégük képes „az Integritás Hatóság kommunikációs igényeihez igazodó, minőségi szolgáltatást nyújtására”. Ennek elbírálása során pedig felmerülhet a szubjektív értékelés veszélye.

A 3 részre bontott tenderre jelentkezett a kormányközeli New Land Media is, és két esetben a legolcsóbb ajánlatot adta. Mégsem nyerhettek, mert a szakmai tervük nem felelt meg eléggé a Hatóságnak. Balásy Gyula cége nem nyugodott bele a döntésbe, és először előzetes vitarendezési kérelmet nyújtott be, majd a Közbeszerzési Döntőbizottság elé vitte az ügyet.

A Döntőbizottság megállapította, hogy szubjektív volt az értékelési szempontrendszer, ami jogsértő, ezért megsemmisítette az eljárás során hozott döntéseket, továbbá az IH-val szemben 3, illetve 2 millió forint bírságot szabott ki. Az IH ezután bírósághoz fordult az ügyben.

A Fővárosi Törvényszék ugyan megállapította, hogy a Közbeszerzési Döntőbizottság nem vétett eljárásjogi hibákat, de mivel az eljárás szakmai részére vonatkozó indokolás nem volt megfelelő,

a bíróság nem tudta a rendelkezésre álló dokumentumokból megállapítani, hogy történt-e jogsértés vagy sem.

(Vagyis a bíróság nem azt mondta ki, hogy a Döntőbizottság döntése helytelen, hanem azt, hogy a döntés indokolása hiányos.) Ennek tisztázása érdekében a bíróság új eljárás lefolytatására kötelezte a Közbeszerzési Döntőbizottságot. A megismételt eljárásban azonban Balásy cége már nem teljesítette a hiánypótlást, így a Döntőbizottság visszautasította a jogorvoslati kérelmet.

Kartellezés minden szinten, amit csak a GVH nem akar látni

A hatóság nemcsak a vertikális, de a horizontális (versenytársak közötti) versenykorlátozás vizsgálatára is kiemelt figyelmet fordított. Ennek során megállapították, hogy számos olyan cég van, amelyek gyakran tesznek „párhuzamos” ajánlatokat a közbeszerzési eljárásokban, az egyikük mindig nyertes, a másikuk pedig mindig vesztes kimenetellel.

2025-ben például a Tömb 2002 Kft. nyertes tendereiben mindig felbukkant az UNISZOL Zrt.:

Részlet a jelentésből

A Tömb 2002 Kft-ről 2023-ban írtunk részletesen, amikor bemutattuk, hogy több száz közbeszerzést, köztük 58 darab Kbt. 115-ös (azaz meghívásos) nyertek el. Az elemzés során megállapítottuk, hogy ezekben az eljárásokban szinte mindig ugyanazok a cégek bukkantak fel versenytársként, a közbeszerzési szakértő is gyakran volt közös, a sikerrátát pedig a Zuckerbergnél okosabb Mészáros Lőrinc is megirigyelhette volna. A korrupciógyanús eljárásokat cikkünk megjelenésével egy időben jelentettük a Közbeszerzési Hatóságnak, amely bírságokat szabott ki, valamint az Integritás Hatóságnak is.

Legfrissebb (tavaly őszi) információnk szerint az ügyészség felülbírálta a rendőrséget az általunk feltárt ügyben, így a hatóságok jelenleg is vizsgálják a gyanús közbeszerzési eljárásokat.

Az IH a kartellezések fajtáira is kitért a jelentésben, így például a rotációs kartellre, amelynek esetén a kartell résztvevői előzetes megállapodás alapján felváltva nyerik el az egyes közbeszerzési eljárásokat. Erre utaló jeleket láthattunk egyes flottatendereknél, ahol a Mészáros M1 Kft. és a Mercarius Flottakezelő Kft. hol együtt, hol egymással szemben nyerte el a megbízásokat – gyakran egészen furcsa körülmények között. Olykor egyikük „enged el” egy eljárást, aztán a másikuk, hol pedig „felosztják” egymás között a feladatokat.

De írtak az úgynevezett támogató ajánlatokról is, amikor egyes ajánlattevők valós nyerési szándék nélkül vesznek részt az eljárásban, jellemzően a verseny látszatának fenntartása és a kiválasztott cég győzelme érdekében. Továbbá az ajánlat-visszatartásról és a távolmaradásról is beszámoltak, amikor egy vagy több vállalkozás megállapodás alapján nem nyújt be ajánlatot, visszalép az eljárástól, vagy ajánlatát érvénytelenné teszi annak érdekében, hogy egy meghatározott ajánlattevő nyerjen. Árrögzítés esetén pedig az ajánlattevők előzetesen egyeztetik az ajánlati áraikat vagy egyéb pénzügyi feltételeiket annak érdekében, hogy a verseny ne a tényleges piaci árak alapján valósuljon meg.

A hatóság ugyanakkor rámutatott, hogy a Gazdasági Versenyhivatal (GVH), amelynek vizsgálnia kellene a kartell-gyanús eseteket, erre érdemben csak ritkán hajlandó. Mint írták, a GVH Versenytanácsa 2025-ben 1 jogsértést megállapító, valamint 1 új bírságot megállapító, így összesen 2 határozatot hozott közbeszerzési kartellre is vonatkozó ügyben. A 2 közbeszerzési kartelldöntés mellett 1 további kartelleljárásban állapított meg jogsértést.

És miközben

a közbeszerzési eljárásban észlelt, versenykorlátozó magatartásra vonatkozóan összesen 31 piaci jelzés kapott a GVH 2025-ben, ezek alapján csupán 3 versenyfelügyeleti eljárást indított.

„Ezen rendkívül alacsony számok továbbra is azt jelzik, hogy rendszerszintű problémák merülnek fel a közbeszerzési eljárások versenyjogi megfelelőségét biztosítani hivatott jogintézmények és intézményrendszeri keretek tekintetében” – olvasható az IH jelentésében.

Ugyanitt azt is írják, hogy a kartellek felismerése és kezelése olyan versenyjogi szaktudást igényelne, amely a bírálati tevékenységben részt vevő szereplők körében jellemzően nem áll rendelkezésre.

Nem mindenhol egyforma a kockázat

Az Integritás Hatóság szakértői idén először arra is felhívták a figyelmet, hogy ugyan a közbeszerzési rendszer működését érintő diszfunkciók (így a tulajdonosi szemlélet hiánya, a versenytorzító gyakorlatok, az összeférhetetlenségi kockázatok, valamint az ajánlattevői bizalom gyengesége) általános, rendszerszintű jelenségek, ezek azonban a gyakorlatban nem azonos módon és nem azonos intenzitással jelennek meg a különböző piaci területeken.

Kerekasztal-beszélgetés a közbeszerzési adatokról az Integritás Hatóság tavaly decemberi konferenciáján. Fotó: Integritás Hatóság

Mint írták, a közbeszerzési piac nem homogén: „az egyes szektorok piacszerkezete, versenyjogi dinamikája, belépési korlátai, valamint a korrupciós és integritási kockázatok jellege jelentősen eltérnek egymástól. Ennek következtében a kizárólag általános megállapításokra épülő elemzés nem alkalmas arra, hogy a kockázatokat kellő pontossággal azonosítsa, továbbá, hogy célzott beavatkozások alapjául szolgáljon.”

Ezért a korábbiakhoz képest most szektorális bontásban is vizsgálták a közbeszerzési rendszert.

Ennek célja nem az egyes ágazatok részletes leírása volt, hanem azoknak a visszatérő kockázati mintázatoknak az azonosítása, amelyek az adott piaci környezetben különösen erősen érvényesülnek, illetve amelyek eltérő intézményi és ellenőrzési megközelítést indokolnak.

A vizsgálat kiterjedt az építőiparra, az informatikai és elektronikai beszerzésekre, az IT szektorra, a kommunikációs és rendezvényszervezési szolgáltatásokra, az egészségügyi beszerzésekre, az energia- és üzemanyag-beszerzésekre, a tervezési és mérnöki szolgáltatásokra, az ingatlanokhoz kapcsolódó szolgáltatásokra, a közétkeztetési szolgáltatásra és élelmiszer-alapanyagok beszerzésekre, a járművekhez kapcsolódó beszerzésekre és az egyéb szektorok/szegmensek főbb adataira.

Az elemzés során a hatóság többek között arra jutott, hogy

• a 10 milliárd forint feletti építési beruházásoknál nagyon magas a korrupciós kockázat: korlátozott a verseny, kevés a szereplő, állandósult az összejátszás a kiírók és az ajánlattevők, illetve a piaci szereplők között is.
• Az informatikai beszerzések szinte kivétel nélkül a DKÜ Zrt. által működtetett központosított közbeszerzési rendszeren keresztül valósulnak meg, amely az ajánlattevői oldalon rendkívüli mértékű koncentrációt eredményezett. A DKÜ Zrt. által megkötött keretmegállapodások bezárták a piacot, a központosított közbeszerzési rendszerből és a keretmegállapodásos konstrukciókból fakadóan jelentős a kartellezés és a túlárazás kockázata.

• Az ingatlanokhoz kapcsolódó szolgáltatások terén is fokozott korrupciós kockázatok jelennek meg a nagyobb értékű és/vagy mesterségesen egyesített szerződések esetében. Jelentős kockázatok merülnek fel a Közbeszerzési és Ellátási Főigazgatóság (KEF) által ezen beszerzési tárgyak vonatkozásában kiírt központosított közbeszerzési eljárásaiban, amelyek jelentős mértékű koncentrációt eredményeztek a vagyonvédelmi, takarítási és épületüzemeltetési szegmensek vonatkozásában. Jellemző a minőségi részekre bontás hiánya (mesterséges egyesítés pl. takarítás, vagyonvédelem és épületkarbantartás egyben történő kiírásával), és a mennyiségi részekre bontás hiánya (mesterséges egyesítés aránytalanul nagy mennyiségek egyben).

• A közétkeztetési szolgáltatások jellemzően földrajzilag tagolódnak mikropiacokra azok helyhez kötöttsége miatt, és általánosságban alacsony intenzitású verseny jellemzi őket. Kiemelkedő a kartellezési kockázat, az ellátásbiztonság kiemelkedő fontossága miatt pedig a közétkeztetési szolgáltatók cseréje kockázatos, amely kiszolgáltatottá teszi az ajánlatkérőket.

A kommunikációs és rendezvényszervezési szolgáltatásokkal kapcsolatban pedig ismét leírták, hogy mivel a Nemzeti Kommunikációs Hivatal legnagyobb értékű eljárásai egyszereplős keretmegállapodások, rendkívüli mértékű koncentráció alakult ki a piacon. (Az elmúlt években szinte mindent Balásy Gyula cégei nyertek.)

A jelentés egyes részleteivel külön cikkben is foglalkozunk majd.

Katus Eszter

A nyitókép illusztráció