Növelheti a korrupciót az új közbeszerzési törvény

A Korrupciókutató Központ Budapest (CRCB) kutatócsoportja elemezte az új magyar közbeszerzési törvényt, amely 2015 őszén lépett hatályba. A CRCB úgy látja, hogy az új törvény egyértelműen tovább korlátozza a nyilvánosságot és nagy a veszélye annak, hogy még inkább megnöveli a korrupciót.

A 2016. május 26-án publikált, „Korrupciós kockázatok és az új közbeszerzési törvény” címet viselő elemzés elkészítése során a Korrupciókutató Központ Budapest (CRCB) munkacsoportja négy dolgot vizsgált: a törvény előkészítésének folyamatát, az új törvény várható hatásait a közbeszerzések transzparenciájára, a versenyerősségére és a korrupciós kockázataira.

Mint a bevezetőben írják:

„Magyarországon ma a közbeszerzések közege, a közbizalom alapján eljáró intézmények vezetőinek romlott magatartása miatt hiteltelen a közbeszerzési rendszer.”

A CRCB-kutatói szerint fontos, hogy a közbeszerzések folyamata egyszerre legyen átlátható és korrupciómentes, ugyanakkor emiatt ne legyen irracionálisan hosszú és bürokratikus sem.

A törvény előkészítésének folyamatát elemezve a kutatók arra jutottak, hogy „várható hatásairól előzetes hatásvizsgálat, a szereplők várható viselkedését felmérő közgazdasági elemzés vagy akár statisztikailag elemezhető véleménykutatás nem készült”.

A törvényt úgy fogadták el a jogalkotók – hívták fel rá a figyelmet –, hogy semmilyen információ nem állt rendelkezésre a szereplők (az ajánlatkérők és a versenyző cégek) várható viselkedéséről, valamint a törvényben meghatározott változások hatásairól. „A törvényalkotó „próba – szerencse” (trial and error) módszert követett, ami jelen esetben jelentős kockázattal jár és indokolatlanul magas társadalmi költségeket eredményez.”

Azt is kiemeli a CRCB-elemzés, hogy az érintettek már tavaly tavasszal várták az új Kbt. elfogadását és kihirdetését, ám a törvényt csak szeptember végén fogadta el a parlament, és október elején hirdették ki a Magyar Közlönyben, vagyis mindössze egyetlen hónappal a november 1-jei hatályba lépése előtt. Ez pedig megnehezítette a piaci szereplők számára az új törvény megismerését és feldolgozását.

A kutatók ugyanakkor a versenyerősséget és az átláthatóságot növelő lépésként értékelik, hogy az új közbeszerzési törvény értelmében minden közbeszerzési dokumentumnak teljes körűen, korlátlanul és ingyenesen elérhetőnek kell lennie online.

Szintén számottevő lépés a közbeszerzések nyilvánosságának növelése irányába, hogy a részvételi jelentkezések és az ajánlatok elbírálásáról szóló összegezések a Közbeszerzési Adatbázisban, vagy az ajánlatkérő honlapján kötelezően közzéteendők, azzal egyidejűleg, ahogyan azt a jelentkezőknek vagy ajánlattevőknek megküldték.

Ezzel bővült a közérdekből nyilvános adatok köre, de a nyilvánosságot erőteljesen szűkítő változtatásokat is tartalmaz az új törvény. Az uniós értékhatárok alatti közbeszerzések esetében ugyanis

– nem kell már közzétenni az ajánlati felhívást a Közbeszerzési Értesítőben, hanem csak egy összefoglalót kell megjelentetni az eljárás fontosabb paramétereiről a Közbeszerzési Hatóság honlapján

– az ajánlattételi határidő az előző törvényben meghatározott 20 naphoz képest lerövidült: szolgáltatás és árubeszerzés esetében 10 napos minimumot tartalmaz az új törvény, építési beruházás esetében pedig 15 napos minimumhatáridőt

A CRCB szerint:

„A határidők rövidülése csökkenti a versenyerősséget és növeli a korrupciós kockázatokat. A közbeszerzések transzparenciáját csökkenti, hogy nem kell már közzétenni az ajánlati felhívást, hanem csak egy összefoglalót az eljárás fontosabb paramétereiről.” Ez a lépés is a korrupciós kockázatok növekedését eredményezi.”

Az elemzés alapján az ajánlattevőknek a nemzeti keretek között lebonyolított közbeszerzések esetén a korábbi 20 nappal ellentétben sokkal rövidebb (esetenként csak 4 nap) áll rendelkezésükre az érdeklődésüket jelezni egy-egy tender iránt, és ez a határidő-rövidülés csökkenteni fogja a jelentkezők számát, vagyis a verseny erősségét.

„Azt, hogy a bármilyen módon – akár hirdetményben, akár csak a honlapon való közzététellel – publikus eljárás megindulását rögzítő dokumentum nélküli beszerzések nettó 25 millió forintos értékhatárát levitte az új törvény 18 millió forintra, és 3 helyett 4 céget kell felkérni ajánlattételre, ellentétben áll azzal, hogy uniós értékhatárok alatt a hirdetményes közzététel teljesen megszűnt (Kbt. 113.§-115.§). Így az előbbi lépés pozitív hatásait kioltják az utóbbinál jelentkező, az átláthatóságot felszámoló hatások.”

A CRCB elemzése szerint azonban vannak olyan elemei is az új közbeszerzési törvénynek, amelyek a verseny erősségét növelhetik. Ilyennek tartják például azt, hogy az új törvény kötelezővé teszi annak vizsgálatát, hogy részajánlat tétel lehetséges-e, illetve azt, hogy  a kizáró okok és alkalmasság igazolása tekintetében az ajánlattevőknek csupán nyilatkozniuk kell (ezzel csökkentek az adminisztrációs terhek). Igazolási kötelezettsége csak a potenciális nyerteseknek van, és mindössze öt munkanapjuk van ezt megtenni.

„Ajánlattevői oldalról a legtöbb kizáró ok alóli utólagos mentesülés új jogintézményét is bevezeti a törvény az öntisztázás lehetőségével. (Kbt. 64.§) Ennek alkalmazásával a Közbeszerzési Hatóság vagy a bíróság mondja ki a kizáró ok hatálya alatt álló gazdasági szereplő megbízhatóságát. Ezt az ajánlatkérő köteles elfogadni. E lehetőség alkalmazásárára vonatkozó szabályozás azonban elmaradt, ami amellett, hogy súlyosan növeli a korrupciós kockázatot, gyengíti a jogbiztonságot.”

Az eljárás eredményhirdetése után közzéteendő információk, adatok körét vizsgálva a CRCB-kutatócsoportja mindössze egyetlen előrelépést talált. Azt, hogy a törvény kötelezővé teszi az eljárás eredményéről szóló összegezés közzétételét, amit eddig csak az eljárásban részt vett szereplőknek juttatott el. A kutatók szerint ez „mindenképpen a nyilvánosság növelése irányába történő lépés, ami csökkenti a korrupciós kockázatokat is, ugyanis korlátozza a túlárazás valószínűségét és mértékét.”

Az ehhez hasonló kutatások és az újságírói munka szempontjából fontos a közbeszerzési eljárásokkal összefüggő dokumentumok elérhetősége, ám ezzel kapcsolatban nem szolgál jó hírrel a CRCB elemzése:

„Az új Kbt. az előzőhöz képest nem hoz újat abban a tekintetben, hogy milyen mélységben rögzíti a Közbeszerzési Hatóság feladatai között a közvélemény széles körű tájékoztatását, az átláthatóság vagy a nyilvánosság biztosítását. A törvény nem foglalkozik a közbeszerzési adatok rendezett adatbázisban való közzétételének problémájával.”

Az elemzés itt példaként említi az USA-t és Chilét, mert„a két ország közbeszerzéseinek adatai on-line módon bárki számára letölthetők rendezett adattáblákban, csv formában.” A CRCB finom iróniával megemlíti, hogy ez Magyarország számára sem elérhetetlen szint: „minden informatikai eszköz és emberi erőforrás elérhető ehhez a magyar kormány számára is. Magyarország is a Földön van — nincs „magyar glóbusz”.”

Az átláthatóság szempontjából jelentős változás az új közbeszerzési törvényben, hogy a támogatásból megvalósuló beszerzések esetében szűkült a közbeszerzési kötelezettség. Eddig ugyanis a törvény személyi hatálya kiterjedt azokra az egyébként ajánlatkérőnek nem minősülő szervezetekre is, amelyek árubeszerzését, szolgáltatás megrendelését vagy építési beruházását egy ajánlatkérőnek minősülő szervezet támogatta.

Az új Kbt. értelmében azonban csak a meghatározott tárgyú építési beruházások és az ezekhez kapcsolódó szolgáltatások beszerzése esetében minősül a támogatott szervezet ajánlatkérőnek, azaz csak ezek esetében közbeszerzés-kötelezett. Ezen enyhít egy kicsit az a rendelkezés, melynek értelmében a legalább huszonöt millió forintos összegben támogatott projekt esetében mindenképp közbeszerzést kell kiírni.

„Gondoljuk végig: 24, 9 milliós támogatás esetében, ha azt például nem építési beruházással összefüggő, hanem bármilyen más tanácsadásra fordítják vagy laptopokat vesznek belőle, a támogatottnak nincs közbeszerzési kötelezettsége!

Ugyanakkor még ezen kötelezettség alól is lehet kivételt teremteni, például ha egyedi kormánydöntésben megállapított beruházási támogatásról van szó. (Kbt.5.§ (3). Ez a lépés, amellett, hogy rendkívül bonyolult, csökkenti a közbeszerzések átláthatóságát és növeli a korrupciós kockázatokat. Hiszen a beszerzések e részére nem fog vonatkozni közbeszerzési kötelezettség. Továbbá ez a lépés azzal jár, hogy a jövőben ezeknek a beszerzéseknek az elemzése, monitorozása is lehetetlenné válik. Ezáltal az is, hogy a tényekre alapozva javítani lehessen ezen beszerzések hatékonyságán.

A magyar állam ezzel a változtatással e közbeszerzések esetében az írásbeliség előtti korszakba lép vissza.”

Még egy fontos változást tartalmaz az új közbeszerzési törvény:

„Új kivételként jelenik meg a kampányszolgáltatás, amit politikai párt választási kampánnyal összefüggésben rendel meg. Ez értékétől függetlenül lesz mentes a közbeszerzés alól.”

A CRCB kutatói úgy vélik, kérdés, hogy milyen tágan lehet értelmezni a kampányszolgáltatás fogalmát, vagyis milyen eljárásokat lehet ezzel a címszóval mentesíteni a közbeszerzések alól. Egy dologban azonban biztosak az elemzők:

„Tekintve, hogy a kampányszolgáltatások vásárlása közvetítő (bróker) szervezeteken keresztül a korrupciós ügyletek elterjedt típusa Magyarországon, ez a változtatás tovább tágítja, táplálja e módszerek alkalmazhatóságát a politikai korrupció mechanizmusában.”

Viszont a korrupciós kockázatokat csökkentő változásként értékeli a CRCB munkacsoportja azt, hogy az új Kbt. a réginél bővebben határozza meg, hogy mely adatok, információk nem nyilváníthatók üzleti titoknak, továbbá azt is, hogy az új törvény alapján a becsült érték meghatározásakor a piaci árból, és nem a legmagasabb piaci árból kell kiindulnia ajánlatkérőnek, illetve a becsült érték meghatározásának módszerét, dokumentáltságát is rögzíti a törvény.

„Az új Kbt. szakít az eddigi hagyományokkal az értékelés tekintetében is. Az indokolás szerint a cél az, hogy az ajánlatkérők elsődlegesen a minőség alapú kiválasztásra térjenek át. Az ajánlatkérő a legalacsonyabb ár egyedüli értékelési szempontját csak kivételes és indokolt esetben alkalmazhatja, és kifejezetten tilos azt használni tervezési, mérnöki, építészeti szolgáltatások és építési beruházások esetében. (…)

A nem ár típusú elemek ilyen súlya egyrészt irreális vállalásokat eredményezhet például a teljesítési határidő tekintetében, vagy kifejezetten a nagy létszámú, tőkeerős cégeknek kedvezhet. Másrészt az ár, mint értékelési szempont korlátozása és a nem ár („minőségi”) szempontok szerepének erősítése a korrupciós kockázatok növekedésével jár.”

Az elemzés az új közbeszerzési törvényben szereplő összeférhetetlenségi szabályok véleményezésével zárul, a kutatók szerint ez „nyilvánvalóan növeli a politikai korrupció lehetőségét”. Ugyanis bár bővült azon közjogi méltóságok köre, akiknek, illetve akik hozzátartozóinak tulajdonában lévő szervezet összeférhetetlen. Azonban a jogalkotó a Ptk. szerinti hozzátartozói kört is módosította a közjogi méltóságok „közös háztartásban élő” hozzátartozóira. Ez pedig „egyértelműen jóval megengedőbb szabály, mint ami az eredeti változatban volt”.

Erdélyi Katalin

Ha tetszett a cikk

Előfizetőket keresünk – támogasd a munkánkat havi 1000 forinttal!

Függetlenségünk záloga a közösségi finanszírozás.