Politikai kihívásra jogi válasz: mi a baj a szuverenitásvédelmi törvénnyel az Európai Bíróság főtanácsnoka szerint?

Tizenhat év Fidesz-kormányzás után vajon az uniós jogot alkalmazza „Brüsszel” fegyverként Magyarország ellen vagy éppen a politikai eszközként használt magyar jogrend került mostanra az EU alapértékeivel szöges ellentétbe? A Szuverenitásvédelmi Hivatal ügye ugyan csak egy a sok közül, de az emiatt indult kötelezettségszegési eljárásban közzétett főtanácsnoki indítvány jó alkalmat ad arra, hogy a sommás minősítések mögé nézzünk, és az EU és a magyar állam szervezési elveinek és működési módjának a szintjén értékeljük a helyzetet.

Az Európai Unió Bírósága (EUB) a múlt héten közzétette az Európai Bizottság (Bizottság) által a nemzeti szuverenitás védelméről szóló 2023. évi LXXXVIII. törvény elfogadása miatt indított perben elkészült főtanácsnoki indítványt, amely szerint Magyarország a törvény elfogadásával valóban megsértette az uniós jog számos rendelkezését.

A Szuverenitásvédelmi Hivatal (SZH) „Brüsszel bevédi az általa pénzelt választási beavatkozás szereplőit” című Facebook-posztjában már értékelte az indítványt („koncepciós per”, „az ő háborús céljait kiszolgáló bábkormány”, „minden eszközzel fel fogunk lépni”, 110 szó, the same in English). Ilyen szintű lényeglátáshoz egyszerre kell Lánczi Tamás és 6,9 milliárd forintos éves költségvetés, úgyhogy hasonlóan tömör minősítések helyett mi inkább megpróbáltuk összefoglalni, hogy mi van valójában a főtanácsnoki indítványban, és ennek milyen jelentősége lehet Magyarország és az uniós intézmények viszonyában.

1. Mi az a főtanácsnoki indítvány?

A műfajról annyit érdemes előzetesen tisztázni, hogy a főtanácsnoki indítvány tartalma sem végkövetkeztetésében, sem egyes megállapításaiban nem köti a jogvitát a nem túl távoli jövőben majd ítéletével eldöntő EUB-ot. A főtanácsnoknak az EU alapszerződései szerint az a feladata, hogy „teljesen pártatlanul és függetlenül eljárva, nyilvános tárgyaláson indokolással ellátott indítványt terjesszen elő”, azaz, hogy önálló felelősség mellett végzett előkészítő, az ügy tényeit és a felek indítványait feldolgozó tevékenységgel, és ezeken alapuló indokolt döntési javaslattal segítse az EUB munkáját. Az EUB alapokmánya és eljárási szabályzata szerint ugyanakkor az ehhez hasonló nagyobb jelentőségű ügyekben a főtanácsnoki indítvány előterjesztése az ítélethozatal előfeltétele, közzététele ezért fontos mérföldkő, és természetesen a tartalma is befolyásolni szokta az ítéleteket.

2. Miről szól az eljárás?

Ez a jogvita a szuverenitásvédelmi törvény eredeti, több mint két éve, 2023 decemberében elfogadott, jelenleg is hatályos változatáról szól, amely a SZH-t széleskörű vizsgálati és eljáráskezdeményezési jogkörökkel hozta létre, de a hivatal vizsgálataiból és állásfoglalásaiból közvetlenül (még) nem következnek szankciók. Ez persze változhat: a politikai és a törvényhozási napirendről tavaly júniusban levett „átláthatósági” törvényjavaslat a hivatal általi listázáshoz már a működést ellehetetlenítő, banki és adóhatósági eljárásokból fakadó kötelezettségeket és szankciókat kapcsol, Orbán Viktor pedig a múltheti évértékelőjében hangsúlyos ígéretet tett „a brüsszeli elnyomó gépezet”, azaz az „álcivil szervezetek, megvásárolt újságírók, bírák, politikusok, algoritmusok, bürokraták, guruló eurómilliók” április utáni eltakarítására.

Ha már az Orbán-beszédnél járunk, akkor érdemes utalni arra, hogy a stratégiát kijelölő, az EU-val fennálló konfliktusok intenzitását személyesen alakító miniszterelnök következetesen úgy keretezi a jövőre vonatkozó törvényalkotási terveket, hogy azok olyan régi törekvései, amelyeknek a megvalósítására a Trump amerikai elnök újraválasztásával megváltozott nemzetközi helyzet ad lehetőséget. Ez annyira így van, hogy az évértékelőben is a technológiai óriások szólásszabadságának megvédése érdekében fellépő, republikánus többségű amerikai kongresszus egyik február eleji jelentését hivatkozta. Egy olyan jelentést, amely az uniós jog végrehajtását minden összefüggésében, még nyilvánvaló fogyasztóvédelmi elemeiben is cenzúraként keretezi, tárgyilagosságra pedig nem is igen törekszik.

Ezt azért furcsa magyar politikus szájából hallani, mert ez az álláspont a szólásszabadság értelmezésével és korlátaival kapcsolatos transzatlanti elvi vita másik, amerikai oldalán van, aminek következetes végigviteléből az is következne, hogy az SZH-val vizsgáltatott megszólalások számottevő részét, többek közt a választások tisztaságára vagy a Covid-oltások hatékonyságára vonatkozó állításokat is védett szólásnak kellene tekinteni valóságtartalmuktól függetlenül. A Facebook, az X vagy éppen a kongresszusi  jelentésben messze a legtöbbet emlegetett TikTok üzemeltetőin számonkért, az amerikai jelentéstevők szerint a politikai kommunikációt – az USA sztenderdjei szerint – indokolatlanul korlátozó követelmények ugyanis döntően éppen azt a minimumot érvényesítik, ami az európai szólásszabadsági felfogásból következik. Azt, amire a Fidesz politikusai máig hivatkoznak, ha szerintük róluk és kormányzati intézkedésekről hazudik vagy ellenük uszít erőszakra valaki.

Hogy mennyire nem működnek itt a leegyszerűsítések, arra jó példa, hogy a főtanácsnoki indítvány a választási folyamat integritásának védelmében és a dezinformáció terjesztése ellen folytatható eljárásokat a szuverenitásvédelmi törvényben többek közt éppen azért találta szükségesnek, mert ezek a célok – elvileg, nem pont úgy persze, ahogy a SZH érti őket – összhangban állnak az uniós joggal. Az engedékenység oka itt éppen az, hogy a magyar törvény dezinformációellenes szabályai és a közösségi hálózatokra is kiterjedő uniós jog közös alapja az a meggyőződés, hogy hazugságok terjesztését általában nem védi a szólásszabadság. Ez persze nem jelent egyetértést abban, hogy egy kérdésben mi hazugság és mi nem az, abban viszont igen, hogy lehet ilyen vizsgálat. Az amerikai republikánusoknak több uniós jogszabály alkalmazásával kapcsolatos, központi problémája éppen az, hogy szerintük politikai vitákban egy ilyen vizsgálat eleve elfogadhatatlan.

3. Ki kezdte, ki ütött vissza?

Fontos ugyanakkor látni, hogy bármilyen megfontolás is vezeti az Orbán-kormányt és parlamenti többségét ebben az ügyben, valójában semmilyen, az országot ténylegesen fenyegető veszély nem kényszerítette őket már arra, hogy kezdeményezzék és elfogadják a szuverenitásvédelmi törvényt, illetve létrehozzák a széleskörű vizsgálati jogkört kapó hivatalt. A Fidesz sorozatban négy választást nyert kétharmados többséggel, úgy, hogy a külföldi vagy közvetlen uniós támogatásokat elfogadó civil szervezetek és sajtó elleni (majd a külföldi zsold egyre tágabb értelmezésével egy idő után már minden, a kormánnyal szemben kritikus szereplővel szembeni) „szabadságharcát” előbb „csak” a politikai megbélyegzés eszközeivel, majd az orosz autoriter szabályozási megoldások jogi megbélyegző intézkedéseinek átvételével vívta. Ezalatt Lánczi Tamás pedig más fontos posztokon, még közhatalom gyakorlása nélkül osztotta meg a kormányt támogató véleményét és ténybeli meglátásait. A jogi megbélyegzés eszközei közül a legemlékezetesebb a 2017-es „civiltörvény”, amelyet 2021-ben az EUB-nak az azt az uniós joggal ellentétesnek találó ítélete után helyeztek hatályon kívül.

Mindeközben végig a kormány rendelkezésére álltak az esetleg valóban nemzetbiztonsági veszélyeket felvető ügyekkel kapcsolatban a titkosszolgálatok, ahogyan bűncselekmény gyanúja esetén a büntetőügyekben eljáró hatóságok is. Ráadásul a SZH energiáinak és forrásainak többségét az elmúlt két évben olyan, az Átlátszóhoz hasonló szervezetek vizsgálatára és az őket célzó nyilvános támadásokra fordítja, amelyeknek külföldi és uniós forrásai a pályázati úton elnyert támogatásaikkal kapcsolatban általuk nyilvánosságra hozott adatok alapján amúgy is megismerhetők.

Az SZH emellett szolgaian követi az aktuális kormánypárti szándékokat és kommunikációs narratívákat, ahogyan ez például Átlátszóval szembeni, a Samsung vezetői értekezletén a Telexhez kiszivárgott jegyzőkönyvek alapján már a megindulás előtt hónapokkal ismert vizsgálat esetében is látható. Egy NATO- és EU-tagállamban működve még csak a látszatát sem tartja fenn annak, hogy megpróbálna a nyugati szövetségi rendszeren kívülről érkező befolyásolási kísérleteket vizsgálni. Kína és Oroszország neve például alig merül fel a hivatal jelentéseiben, vagy ha az utóbbi az orosz-ukrán konfliktussal kapcsolatban mégis, akkor semleges vagy veszélytelen minősítésekkel. Az is igaz, hogy miért is érdekelnék Lánczi Tamásékat a magyarországi kínai lobbizás vagy orosz információs hadviselés részletei, hogyha a miniszterelnöknek, akinek a hivatal által láthatólag meg nem kérdőjelezett joga van a szuverenitást veszélyeztető veszélyek azonosítására, meggyőződése, hogy „akik a szabadságot szeretik, azoknak nem a Kelettől kell tartaniuk”.

Ezt a konfliktust tehát egyértelműen a magyar kormány kezdeményezte, többek között éppen azzal a szándékkal, hogy újabb uniós kötelezettségszegési eljárást generáljon, igazolva a brüsszeli politikai nyomás narratíváját. „Az uniós szerződések őreként”, az uniós jog tagállamokkal szembeni végrehajtójaként eljáró Bizottságnak és az ügyet majd eldöntő EUB-nak ez elől természetesen nem volt lehetőségük kitérni egy, az Unió működésének aláásására nyilvánvalóan alkalmas újabb magyar törvény kapcsán. Viszont egyrészt nyílt politikai kihívásra is jogi választ kellett, illetve kell adniuk, másrészt ezt úgy kell megkísérelniük (hiszen csak így maradhat az uniós jog valóban jog), hogy abból minden tagállam számára egyértelmű elvárások következzenek a jövőre nézve. Éppen ezért érdekes a főtanácsnoki indítvány tartalma: az ugyanis természetesen nemcsak arról foglal állást, hogy a törvény így nincs összhangban az uniós joggal, hanem arról is, hogy pontosan melyik eleme mivel és miért ellentétes.

4. A kereset és a magyar védekezés lényege

A Bizottság három tárgykörben is ellentétesnek látta az uniós joggal a törvényt: álláspontja szerint az az EU működésének alapját képező alapszabadságok közül hármat is sért (a szolgáltatásnyújtás és a letelepedés szabadságát, valamint a tőke szabad mozgását), ellentétes az uniós jog végrehajtása során a tagállamokra is kötelező alapjogi dokumentum, az Alapjogi Charta több rendelkezésével, valamint a Chartában is elismert személyes adatok védelmével való joggal összefüggésben a GDPR-t, azaz az általános adatvédelmi rendeletet is sérti. (Az eljárás korábbi szakaszaiban a Bizottság további jogsértéseket, köztük az uniós alapértékek, a választójog és a jogorvoslathoz való jog sérelmére is hivatkozott, de ezeket az indokolt véleményben, illetve a keresetben már nem tartotta fenn.)

A magyar kormány az uniós jog megsértését tagadta, az ezt alátámasztó érvelésének pedig elsősorban arra alapozza, hogy a nemzeti szuverenitás védelmével kapcsolatos intézkedéseket a tagállamok szabad mérlegelésük alapján hozhatják meg, egyben vitatta, hogy az Unió hatáskörrel rendelkezne e területen. A másik horizontális, azaz a kereset egészére vonatkozóan érvényesített védekezés az, hogy a szuverenitásvédelmi törvény a magyar kormány álláspontja szerint nem szabályoz gazdasági tevékenységeket, különösen nem az uniós alapszabadságok hatálya alá tartozókat. Ezért a törvény nem gyakorol befolyást az uniós jog végrehajtására és érvényesítésére, már csak azért sem, mert a hivatal szankciós jogkörének hiányában erre nem is alkalmas.

Az eljárásba összesen 14 uniós tagállam és az EGT-tag Norvégia avatkozott be, és az Európai Parlamenttel együtt mind a Bizottság kezdeményezését támogató álláspontot képviselnek. Ez új rekord, de a korábbit is mi tartottuk még 2022-ből 10 ellenünk beavatkozóval, igaz, akkor még a lengyelekkel támogattuk egymást a költségvetési forrásokat jogállamisági feltételekhez kötő mechanizmussal kapcsolatos eljárásban.

Az indítvány – a jogalapok kiegészítésére irányuló beavatkozói kérelmek eljárási alapú elutasítása után – előbb a két magyar horizontális kifogást vizsgálja, majd a Bizottság által három csoportban állított jogsértéseket.

5. Az uniós hatáskör megléte

5.1. A főtanácsnok szerint az a magyar hivatkozás, amely szerint az EU-t létrehozó szerződésekben is elismert tagállami nemzeti identitás és nemzeti biztonság tiszteletben tartásából az következne, hogy az Unió működése és joga egyáltalán ne terjedne ki a tagállami nemzeti szuverenitás védelmét célzó tagállami jogalkotásra, megalapozatlan. Önmagában ugyanis az, hogy a tagállam egy jogszabályára úgy hivatkozik, hogy az ezt a célt szolgálja, még nem vonja ki az uniós jog, különösen jelen ügyben az egyértelmű uniós hatáskörbe tartozó követelmények hatálya alól. Emellett a főtanácsnok szerint a SZH eljárásában kivitelezhetetlen a szuverenitást sértő és az uniós alapszabadságok által védett tevékenységek különválasztása, mivel előbbieket a hivatal a vizsgálat eredményeként állapítja meg, így lehetetlen elkerülni, hogy vizsgálatok induljanak az alapvető szabadságok gyakorlásának körébe tartozó gazdasági tevékenységekkel szemben is.

5.2. Az indítvány szerint a második magyar horizontális kifogás, azaz a piaci szereplők gazdasági tevékenysége érintettségének tagadása is megalapozatlan. A főtanácsnok szerint ugyanis hiába igaz az, hogy a szuverenitási törvény szerinti hatáskörök elsősorban politikai jellegű (érdekérvényesítő, a demokratikus vitát befolyásoló, a közvéleményt manipuláló) tevékenységekre vonatkoznak, ettől e rendelkezések még befolyásolják az alapvető szabadságok hatálya alá tartozó, határokon átnyúló gazdasági tevékenységek gyakorlását.  Ennek pedig az a fő oka, hogy a külföldi szerv vagy szervezet és természetes személy érdekében végzett tevékenységek, amelyek a hivatal vizsgálata alá vonhatók, nincsenek pontosan meghatározva, így – bírósági kontroll nélkül – számos gazdasági szereplőt, köztük a részben az uniós jog hatálya alá tartozó médiát és infokommunikációs szolgáltatókat is vizsgálhatóvá teszik, a határon átnyúló gazdasági ügyletekre is kiterjedően. Azaz hiába az elsődlegesen politikai vizsgálati profil, egy ilyen tág szórásba óhatatlanul beleesnek a belső piacon szolgáltatást nyújtó gazdasági szereplők.

5.3. Végül a főtanácsnoki indítvány a szankcióalkalmazás hiánya alapján sem látja elutasíthatónak a keresetet, mivel a törvény alapján a vizsgálat alá vont szervezeteknek jogi kötelezettségei keletkeznek, ami szankciók hiányában is elegendő ahhoz, hogy az eljárás alapvető uniós szabadságokat sértsen. A főtanácsnok itt megjegyzi, hogy a SZH jogállása és jogkörei az uniós intézmények közül nem a kizárólag a vizsgált uniós intézmények vizsgálatára jogosult európai ombudsman, hanem az Európa Csaláselleni Hivatal hatásköreivel és eljárásával hasonlíthatók össze.

6. Az uniós alapszabadságok megsértése

6.1. A főtanácsnok a szolgáltatásnyújtás, a szolgáltatások igénybevétele és a letelepedés szabadságának sérelmét állító bizottsági érvelést a szolgáltatási irányelv ezekre, illetve tagállamok által meghatározható korlátozásaikra vonatkozó rendelkezéseinek keretében vizsgálta. (A Bizottság ugyan közvetlenül is hivatkozott az alapító szerződések ezen szabadságokat elismerő rendelkezéseire, ráadásul a magyar törvény tág hatálya miatt az szükségképpen érint az irányelv hatálya alá nem tartozó szolgáltatásokat is, azonban ezekre vonatkozóan részletes bizottsági érvelés nem volt, így a főtanácsnok csak a tőke szabad mozgását vizsgálta az uniós elsődleges jog alapján.)

6.1.1. A részletes, az SZH által vizsgálható egyes tevékenységeket külön-külön értékelő vizsgálatot a főtanácsnok a szolgáltatásnyújtás szabadsága (a szolgáltatási irányelv 16. cikke) keretében az alábbi eredménnyel végezte el, míg a többi alapszabadság tekintetében elsősorban az itteni következtetésekre alapozott:

a) A hivatal által vizsgálható tevékenységek alá a szolgáltatási irányelv szerinti szolgáltatások is tartoznak, mivel – a fentiekben már leírtak alapján – a rendszerint díjazás ellenében nyújtott önálló gazdasági tevékenységekre is kiterjedhet a hivatal vizsgálata. Önmagában az, hogy nem csak ezekre, még nem változtat azon, hogy a szuverenitásvédelmi törvény belső piaci szolgáltatásokra vonatkozó szabályozás.

b) A törvény alapján a vizsgálat alá vont szervezeteket és személyeket terhelő együttműködési kötelezettségekre és a hivatal vizsgálati jogköreire alkalmazni kell a más tagállamokból származó szolgáltatókkal szemben hátrányosan megkülönböztető és aránytalan követelményeknek a szolgáltatási irányelv szerinti tilalmát. Ez azt jelenti, hogy a szuverenitásvédelmi törvény sem vezethet olyan következményre, amely egy másik uniós tagállamból származó gazdasági szereplőt, mondjuk egy magyar nyelvű kiadással is rendelkező külföldi online lapot, indokolatlanul hoz hátrányba a magyar szolgáltatókkal szemben. A harmadik személyek részéről is fennálló adatközlési és iratátadási kötelezettség és az együttműködés elmulasztásának a szuverenitásvédelmi törvény szerinti következményei (az Országgyűlés nemzetbiztonsági bizottsága elé citálás, az együttműködés megtagadásának nyilvánosságra hozása), továbbá a hivatal eljáráskezdeményezési jogkörei alapozzák meg a főtanácsnok szerint ezt a minősítést, mivel ezek visszatarthatják a szolgáltatót attól, hogy Magyarországon nyújtsa szolgáltatásait.

c) Általános, mindenkire – azaz nem csak a gazdasági szereplőkre, hanem magánszemélyekre is – vonatkozó tagállami korlátozások nem sérthetnék a szolgáltatásnyújtás szabadságát, de a szuverenitásvédelmi törvény szerinti korlátozás a főtanácsnok szerint nem minősül megengedett általános adminisztratív kötelezettségnek, mivel az alkalmazási köreinél fogva elsősorban éppen rendszeres és szervezett keretek között végzett tevékenységekre irányul. Ha magánszemély esetében (pl. egy közösségi médiában megosztott tartalom esetében) fel is merülhetnének, akkor is jóval kisebb súlyuk lenne.

d) A Bizottsági kereset közvetlen és közvetett hátrányos megkülönböztetést is állít, de a főtanácsnok szerint az állampolgársági vagy honossági feltételt nem alkalmazó törvény közvetlen hátrányos megkülönböztetést nem valósít meg. Közvetett hátrányos megkülönböztetés viszont fennáll az indítvány szerint, mivel a külföldi szolgáltató által végzett tevékenység esetében sokkal valószínűbb, hogy az a törvény hatálya alá esik, mint a Magyarországon letelepedett szolgáltatók esetében. Ez azt jelenti, hogy bár a követelményt egyformán kell alkalmazni magyar és más tagállami állampolgárokra és cégekre, de az hatásában mégis hátrányba hozza a külföldieket.

e) A főtanácsnok szerint a törvény alapján a korlátozás alapjaként felhívható jogalap nem kellően pontos, mivel a SZH által alkalmazható mérlegelési szempontok túlságosan tágak. Ezért nem biztosított, hogy azok alkalmasak arra, hogy végrehajtásukra az uniós joggal összhangban álló, koherens és szisztematikus módon kerüljön sor. Mérlegelésen alapuló alkalmazásuk sokkal inkább annak fokozott kockázatával jár, hogy nem megfelelő vagy aránytalan módon korlátozzák a szolgáltatásnyújtás szabadságának gyakorlását. Ezzel összefüggésben az indítvány felhívja a figyelmet arra, hogy az Alkotmánybíróság ahelyett, hogy alkotmányértelmezéssel szűkítette volna a Magyarország szuverenitása sérelmének vagy veszélyeztetésének az SZH missziójának alapját adó fogalmát, azt a törvény alkalmazásában összetett politikai és jogi tartalommal ruházta fel, ami semmilyen korlátot nem támaszt a jogalkalmazóval szemben. Megállapítja a főtanácsnok azt is, hogy a sem a törvény, sem a hivatal gyakorlata nem tesz különbséget az Unióból és a harmadik országokból származó források felhasználása között, így figyelmen kívül marad, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadságát, sőt általános jelleggel az is, hogy az uniós jogot tiszteletben kell tartani.

f) Ebben a körben végül a főtanácsnok külön-külön vizsgálta a korlátozásnak a cél elérésére való alkalmasságát, szükségességét és arányosságát a SZH eljárásának alapjául szolgáló egyes tevékenységek tekintetében, az alábbi eredménnyel:

fa) más állam, külföldi szerv vagy személy érdekében végzett érkékképviseleti tevékenyég: alkalmas és szükséges intézkedés, és önmagában még arányos is, azonban a külföldi érdeket körbeíró fogalmak határozatlan jellege a következetlen és aránytalan értelmezés jelentős kockázatával jár – itt a klasszikus kijáró, például a gazdasági lobbitevékenységről van szó, amely tehát a törvényi fogalmak szűkítésével megfeleltethető lehetne az uniós jognak;

fb) más állam, külföldi szerv vagy személy érdekében végzett, információk manipulálására irányuló és dezinformációs tevékenység: alkalmas és szükséges intézkedés (sőt, az EU maga is alkalmaz ilyet), de a SZH tényleges, ezen az alapon például a Transparency International átláthatósági és antikorrupciós tevékenységét dezinformációnak minősítő gyakorlatával összevetve nem arányos,

fc) más állam, külföldi szerv vagy személy érdekében végzett, demokratikus vita, valamint az állami és társadalmi döntéshozatali folyamatok befolyásolására irányuló tevékenység, ideértve az állam közhatalmi feladatait gyakorló személyek döntéshozatali eljárását befolyásoló tevékenységet: alkalmas és szükséges intézkedés, azonban a külföldi érdeket körbeíró fogalmak határozatlan jellege a következetlen és aránytalan értelmezés jelentős kockázatával jár – ennek az első fele tág értelemben szintén lobbi, bár már a közérdeket szolgáló fellépésekre, közéleti állásfoglalásokra is vonatkozik, de a törvényi fogalmak szűkítésével még ez is megfeleltethető lehetne az uniós jognak;

fd) azon szervezetek vizsgálata, amelyek külföldről származó támogatás felhasználásával megvalósuló tevékenysége befolyást gyakorolhat a választások kimenetelére, illetve amelyek külföldről származó támogatás felhasználásával a választói akarat befolyásolására irányuló tevékenységet folytatnak, vagy ilyen tevékenységet támogatnak: a főtanácsnok szerint amíg ez a befolyásolás közvetlen és közvetett pártfinanszírozásként jelenik meg, addig annak megakadályozására, feltárására, átláthatóvá tételére, megtiltására vagy büntetőjogi szankcionálására irányuló követelmények uniós jog szempontjából eleve jogszerűek, további vizsgálatot nem is igényelnek. A tiltott párt- és kampányfinanszírozás megakadályozására vonatkozó, a hatályos törvény szerinti vizsgálati jogkörökkel tehát semmi gondja nincs a főtanácsnoknak. Ugyanakkor már a deklarált cél, azaz a demokratikus vita és a belső demokratikus folyamatok védelme elérésére sem alkalmas, sőt akár kontraproduktív is lehet a vizsgálat abban az esetben, hogyha ezen okok alapján a kommunikáció‑ és médiaszolgáltatási ágazatban tevékenykedő szolgáltatók tekintetében járnak el. Amennyiben ugyanis az ilyen tevékenységek közérdekű információk vagy tájékoztatás visszterhes nyújtására, vagy a nyilvánosság előtti politikai véleménynyilvánításra korlátozódnak, nem jelenthetnek veszélyt a demokráciára Magyarországon. A politika pártok külföldi pénzügyei tehát a közvetett támogatásokra is kiterjedően szabadon vizsgálhatók a szabály alapján, más azonban egyáltalán nem.

6.1.2. A főtanácsnok szerint a szolgáltatások igénybevétele szabadságát (a szolgáltatási irányelv 19. cikkét) is sérti, mivel a hivatal vizsgálatai az uniós belső piacon nyújtott szolgáltatások igénybe vevőire is kiterjednek, és azok ugyanabban a körben alkalmatlanok vagy aránytalanok, mint a szolgáltatásnyújtás szolgáltatásai. Itt arról a viszonylatról van szó, amikor a magyar szuverenitásvédelmi követelmények miatt nehezül el például egy másik tagállamban működő vagy onnan származó beszállító igénybe vétele, hiszen a külföldi elem eleve kockázatot jelent.

6.1.3. Ugyanez a helyzet a letelepedés szabadságával is (a szolgáltatási irányelv 19. cikke), amely szintén sérül az indítvány szerint, mivel a Magyarországon letelepedni kívánó külföldi szolgáltatókat közvetett hátrányos megkülönböztetés éri, hiszen az anyavállalat-leányvállalat viszonyban nyilvánvalóan fennáll külföldi érdeket szolgáló tevékenység. A magyar médiapiacon még ma is aktív kevés külföldi tulajdonú vállalkozás, köztük például az RTL ebben a helyzetben van. Ez pedig szintén csak a szolgáltatásnyújtás szabadsága esetében bemutatott feltételek mellett lenne csak összhangban az uniós joggal.

6.2. Külön vizsgálja az indítvány az információs társadalommal összefüggő szolgáltatások szabad mozgásának (az elektronikus kereskedelemről szóló irányelv 3. cikk) megsértését, és arra jut, hogy a szuverenitásvédelmi törvény ezzel eljárási és tartalmi okból is ellentétes. Ennek alapján ugyanis az ilyen szolgáltatásra, azaz bármely, az interneten távollévők közt nyújtott szolgáltatásra – szűk körű, de végső soron a belső piaci irányelv szerintiekhez hasonló, a szolgáltatás nyújtása szerinti államnak alkalmazott kivétellel – csak a szolgáltató származási országa szerinti tagállamban alkalmazott követelményeket lehet alkalmazni. A szolgáltatás nyújtása szerinti állam, amely a szuverenitásvédelmi törvény szerinti korlátozások esetében Magyarország, csak egy előzetes, a származási országban az indokolt korlátozások kezdeményezésére irányuló eljárást követően vezethet be ilyen korlátot, aminek hiánya önmagában is jogellenessé teszi a törvényt. A főtanácsnok megjegyzi, hogy a szolgáltatási irányelv 16. cikke szerinti vizsgálat alapján a tartalmi feltételek fennállása sem látszik. A magyar kormány itt is hivatkozott arra, hogy nem történt ezekre a szolgáltatásokra vonatkozó jogi szabályozás, azonban a főtanácsnok szerint ezek a szolgáltatások is közvetlenül érintettek a média, az IT vagy a politikai jellegű szolgáltatások területén is szabályozás által.

6.3. Végül az uniós alapszabadságok közül a szuverenitásvédelmi törvény az indítvány szerint sérti a tőke szabad áramlásának az Európai Unió működéséről szóló szerződésben (EUMSZ) 63. cikkében biztosított szabadságát is. Tagállamok közti viszonylatban állampolgárságon alapuló közvetett hátrányos megkülönböztetésnek minősül ugyanis az, hogy a választások és a választói akarat befolyásolására irányuló tevékenységre külföldről származó támogatás felhasználására más szabályok vonatkoznak, mint a belföldről származó támogatások esetén. A támogatás visszterhes juttatásokat, sőt, befektetéseket is magába foglaló fogalmából következően a korlátozás tág, annak igazolására pedig a magyar kormány mindössze általában hivatkozott a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozásának megakadályozásával összefüggő szabályozásra. A főtanácsnok itt is visszautal a szolgáltatásnyújtás szabadsága kapcsán elvégzett vizsgálat eredményére, valamint külön is megerősíti, hogy a tőke szabad mozgásával sem ellentétes az, hogy a törvény bűncselekménnyé minősíti és a hivatal által vizsgálhatóvá teszi a külföldről történő pártfinanszírozást. Ebben a körben tehát az indítvány ugyanazokat a szempontokat értékeli, csak ezúttal a külföldi támogató oldaláról, mint amiket a szolgáltatás igénybevételének korlátozásakor vizsgált.

7. Az Alapjogi Charta megsértése

7.1. A Bizottság az uniós jog tagállami alkalmazása során a tagállamokra is kötelezően alkalmazandó Alapjogi Chartában foglalt öt alapjog megsértést állította.

7.2. A véleménynyilvánítás és a tájékozódás szabadsága (a Charta 11. cikke) tekintetében a Bizottság a demokratikus vitában történő szabad véleménynyilvánítást, azon belül is elsősorban a sajtóorgánumok, illetve médiaszervezetek, valamint a nem kormányzati szervezetek véleménynyilvánítási szabadságát látja korlátozva. A magyar kormány erre azzal érvelt, hogy a hivatal által a vitatott rendelkezések alapján hozott intézkedések semlegesek, mivel azok nem egy közlemény vagy vélemény tartalmára, hanem pusztán annak a szuverenitásra jelentett káros jellegére vonatkoznak. A főtanácsnok ezzel szemben úgy látja, hogy a SZH az eljárása során szükségszerűen megvizsgálja a külföldi érdekből vagy források felhasználásával végzett tevékenységek, köztük a demokratikus vita, valamint az állami és társadalmi döntéshozatali folyamatok befolyásolására irányuló tevékenységek részét képező vélemények, illetve kommunikáció tárgyát, terjedelmét és tartalmát. Ez pedig legfeljebb csak akkor lenne elválasztható a magyar szuverenitásra gyakorolt káros hatásokra vonatkozó értékítélettől, hogyha minden külföldi érdekből vagy külföldi forrásból történő véleménynyilvánítás veszélyeztetné a szuverenitást, ami viszont csak megerősítené a szabályozás diszkriminatív jellegét. Az indítvány elegendőnek tartja az alapjogba való beavatkozás megállapításához, hogy a véleménynyilvánítástól visszatartó, illetve  öncenzúrára ösztönző hatása van a szabályozásnak, valamint hogy a média tekintetében forrásvédelem alá tartozó információk megismerésére is vezethet a hivatal vizsgálati jogköre.

7.3. Az egyesülés szabadsága (a Charta 12. cikke) tekintetében a Bizottság a magyar civil szervezetek működésének a törvény alkalmazása folytán bekövetkező elnehezülésével érvel, míg a magyar kormány azzal, hogy szankciók hiányában a hivatal vizsgálatai nem is befolyásolhatják az egyesülési szabadságot. Az indítvány szerint ugyanakkor az olyan követelményeket megállapító jogszabályok, amelyek visszatartó hatást gyakorolhatnak a más tagállamokban vagy harmadik országokban lakóhellyel rendelkező adományozóknak a nem kormányzati szervezetek finanszírozásában való részvételére, illetve általános bizalmatlanságot teremtsenek e szervezetekkel szemben és megbélyegzik őket, sértik az egyesülési szabadságot. Ez azt jelenti, hogy a törvény ezen alapjog tekintetében is beavatkozást valósít meg.

7.4. A magán‑ és a családi élet tiszteletben tartásához való jog (a Charta 7. cikke) sérelmét a Bizottság abban látja, hogy a vitatott törvény érinti minden olyan személy jóhírnevét, aki ellen a Hivatal vizsgálatot folytat. E hatást tovább súlyosbítja a vizsgált személyek személyazonosságának és a hivatal megállapításainak kötelező közzététele. Magyarország ezzel szemben azzal érvelt, hogy a Hivatal jelentéseiben közzétett adatok kizárólag objektív megállapításoknak és ténybeli jelzéseknek minősülnek, amelyek nyilvánosságra hozatala fogalmilag nem érintheti valamely személy vagy szervezet magánélethez való jogát vagy jóhírnevét, valamint hivatkozott arra is, hogy a közzétett jelentések csak közérdekből nyilvános személyes adatokat tartalmazhatnak. A főtanácsnok utóbbi hivatkozásnak jelentőséget tulajdonított ugyan, de úgy látta, hogy még ezen adatoknak az érintett személyeket elmarasztaló információkkal együtt történő közzététele is beavatkozást jelenthet az érintett magánéletébe, ahogyan az is, hogy a hivatal természetes személyekre vonatkozó, vizsgálata során megismert és megállapított információkat adhat át más szerveknek akkor, amikor azok eljárását kezdeményezi.

7.5. Az indítvány a fenti három alapjogokba való beavatkozások indokoltságát együttesen vizsgálta meg, és megállapította mindhárom alapjog megsértését. A mérlegelés során arra jutott, hogy az alapjogokba való beavatkozást nem igazolják közérdeken alapuló nyomós célok, nevezetesen a Magyarország által hivatkozott politikai vita és belső választások védelmére irányuló cél megvalósítása. Ennek megállapítását formai alapon, a beavatkozáshoz szükséges megfelelő törvényi alap hiányában javasolja az indítvány megállapítani, hivatkozva arra, hogy a törvény által alkalmazott határozatlan fogalmak és a különösen széles hivatali mérlegelés annak jelentős kockázatával jár, hogy eseti alapon, szervezeti preferenciák és a kormány érdekeinek megfelelő értelmezéseket követve indulnak és folynak le vizsgálatok, ami a kritikus információk cenzúrására vezethet. Önmagában az eljárás alá vont szervezet észrevételezési joga ezen nem változtat a főtanácsnok szerint, mivel annak nincs következménye a közzétett jelentés tartalmára nézve.

7.6. Az ügyvéd és ügyfele közötti titoktartási kötelezettség (a Chartának a 47. cikkével összefüggésben értelmezett 7. cikke) tekintetében a Bizottság szerint az ügyvédi tevékenység gyakorlóinak és az ügyfeleiknek címezhető hatósági megkeresések az ügyvédi titoktartással ellentétesek, míg a magyar kormány szerint az ügyvédi titokra vonatkozó hazai törvényi szabályozás megfelelő garanciákat nyújt ezzel szemben. A főtanácsnoki indítvány ugyanakkor az ügyvédi tevékenységről szóló törvény és a  szuverenitásvédelmi törvény szabályait összeolvasva arra jut, hogy az előbbi a hatósági és a bírósági eljárások tekintetében mentesít az adatszolgáltatási kötelezettség alól, utóbbi viszont deklarálja, hogy az nem közigazgatási eljárás, így viszont nem nyilvánvaló, hogy a SZH-t ténylegesen köti az ügyvédi titoktartás, és hogy azt ne sérthetné meg. Emellett a hivatalhoz az ügyvédi titok által védett információk ügyfelektől is eljuthatnak, ráadásul még ha fenn is álla titok védelme, akkor sincs jogorvoslati eljárás annak érvényesítésére. Így a törvény a Charta ezen pontját is sérti.

7.7. Az önvádra kötelezés tilalmát (a Charta 48. cikke) ugyanakkor a főtanácsnoknak a Bizottságéval ellentétes álláspontja szerint nem sérti a szuverenitásvédelmi törvény, mivel az indítvány megalapozottnak találta azt a magyar érvelést, amely szerint a nyilatkozattétel elmaradása miatti szankció hiányában az érintettek együttműködési kötelezettségéből nem következik, hogy ne élhetnének a hallgatás jogával.

8. A GDPR és az Alapjogi Charta adatkezelési követelményeinek megsértése

8.1. A Bizottság keresetének lényege szerint a szuverenitásvédelmi törvény szerinti adatkezelésre nincs a Charta 8. cikkének (és a GDPR-nak) megfelelő jogalap, a magyar kormány ezzel szemben állítja, hogy az adatkezelés a GDPR 6. cikke (1) bekezdés e) pontja szerinti jogalappal rendelkezik, azaz a közérdekű vagy az adatkezelőre ruházott közhatalmi jogosítvány gyakorlásának keretében végzett feladat végrehajtásához szükséges, emellett a szuverenitásvédelmi törvény megfelel a GDPR-nak. A főtanácsnok szerint téves Magyarország azon hivatkozása, ami szerint a GDPR felhívott rendelkezése önmagában megfelelő adatkezelési jogalap lenne, szükséges ugyanis az uniós vagy a tagállami jogban meghatározott különálló és kiegészítő jogalap az adatkezelés jogszerűségének megállapításához.

8.2. Az ehhez szükséges feltételeknek azonban a törvény – pontatlan, homályos és hiányos jellege miatt – nem felel meg. A probléma itt is abból fakad, hogy a törvény igen tágan határozza meg azt, hogy mire vonatkozhat a hivatal vizsgálata, ami sem az adatkezelési célok, sem a kezelhető adatkör, sem az adatkezelés egyéb lényeges feltételei esetében nem biztosítja, hogy az anyagi jogi és eljárásjogi feltételek objektív kritériumok mentén világosan és pontosan meghatározottak legyenek. Ez a vizsgálat során bekérhető adatok mellett az eljárásindítási jogosultságra is igaz, amely bármely szabálysértési eljárás, büntetőeljárás, hatósági vagy egyéb eljárás megindítására vonatkozik, anélkül hogy a különböző hatóságok részére történő továbbítás feltételeit vagy céljait egyértelműen meghatároznák. Az eljárási garanciák is hiányoznak, holott azoknak például forrásvédelem alá tartozó információk esetében kiemelt jelentősége lenne.

8.3. A főtanácsnok szerint a törvény tehát a személyes adatok kezelésével összefüggésben nem felel meg az egyértelműség, a pontosság és az előreláthatóság követelményének, ezért rendelkezései sértik az arányosság elvét, így ellentétes az Charta személyes adatokhoz való jogot elismerő rendelkezéseivel, valamint a GDPR-nak az adatkezelést általános jogszerűségi feltételeit rögzítő rendelkezéseivel.

9. Összegzés

Egy kreált problémára születhet intelligens válasz, ha az EUB ítélete a főtanácsnok által megírt keretbe illeszkedik majd. Egy viszonylag széles, a legitimnek mondható szabályozási célokat nagyjából lefedő sávot hagy meg az indítvány a szuverenitásvédelmi törvény jogállami helyreütésére, amibe még a hivatali hatáskörök bővítése, szankciók megteremtése is beleférne, hogyha az a pártfinanszírozás ellenőrzésére korlátozódik. Tíz éve egy hasonló helyzetben a kormány valószínűleg még élt volna a lehetőséggel, ahogy most más tagállamok is kaptak mozgásteret amerikai mintájú transzparenciakövetelmények bevezetésére.

Az SZH projekt azonban már egy másik – igaz, meglehetősen régi, nálunk utoljára a nyolcvanas évek pártállami működésében látott – államfelfogás terméke. A lényegét az adja, működését úgy tervezték, hogy az a jogon kívül, azt teljesen figyelmen kívül hagyva történjen. Az EU-t meg alapvetően arra, hogy a jog alatt működjön, és annak adja is meg a módját. Lehet persze azon röhögni a hivatalban az Erste után a Shellről mint globális nyomásgyakorló szervezetről szóló jelentést írogatva, hogy „aztán mire mentek ezek azzal a sok jogászkodással”. Viszont, hogy ebből a két útból melyik az, amivel működtetni lehet dolgokat, és melyik az, amivel csak lerombolni, az itt a szembeállíthatóság miatt fájdalmasan egyértelmű.

M. Tóth Balázs

Címlapkép: Átlátszó montázs