Így reformálja meg a visszaélések bejelentését az új Panasztörvény

2023 májusában fogadta el az Országgyűlés az ún. Panasztörvényt, amely jelentős változásokat hoz azok számára, akik akár a magán-, akár közszféra szervezeteinél észlelt visszaéléseket kívánják bejelenteni.

A bejelentett visszaélések kivizsgálásának szabályait kibővítő új törvény megalkotását egy uniós irányelv írta elő Magyarország számára, ám az uniós jogszabály magyar jogba történő átültetése nem ment zökkenőmentesen. A visszaélések bejelentése szorosan kapcsolódik a korrupcióellenes küzdelemhez, ugyanakkor az Európai Bizottság mégsem szerepeltette a törvény elfogadását az uniós pénzek kifizetésének feltételeiként meghatározott, ún. „szupermérföldkövek” között. A magyar kormány nem is siette el a bejelentővédelmi irányelv átültetését, a 2021-es határidő helyett csak idén nyújtotta be az erre irányuló törvényjavaslatot. Voltak ugyan más uniós tagállamok is, amelyek késtek vagy formális megoldásokkal igyekeztek megúszni a harmonizációt,  de a magyar jogalkotáshoz hasonló szintű érdektelenséget senki más nem mutatott az ügyben.

A törvényalkotási folyamatban volt egy feltételezhetően kizárólag kormányzati politikai kommunikációs célokat szolgáló vargabetű is: az eredetileg benyújtott törvényjavaslatban – az uniós irányelv szabályozási koncepciójától merőben idegen módon – a korrupciógyanús esetek bejelentése mellé bekerült „a magyar életmód megvédéséhez fűződő közérdekre tekintettel benyújtható bejelentés” is. A Varga Judit igazságügy-miniszter által jegyzett törvényjavaslat konkrét példákkal is illusztrálja a „magyar életmód” sérelmének eseteit, ilyennek minősül például a „házasság és család alkotmányjogilag elismert szerepének” vagy a „gyermekek születési nemének megfelelő önazonossághoz való jogának” kétségbe vonása.

Ezeket a szövegrészeket az Unió nem meglepő módon kifogásolta, így végül némi – Novák Katalin első köztársasági elnöki politikai vétóját is magában foglaló – közjáték után nem kerültek be a végleges törvényszövegbe. A szándék nyilvánvalóan arra irányult, hogy a kormány a korrupciós jelenségeket egybemossa egy olyan ideológiai gumicsonttal, amely esetében a közérdek védelmezőjeként léphet fel, mivel a korrupciós ügyek esetében ezt a szerepet már kevésbé érezhette önazonosnak. A politikai kommunikációs megoldás mindenesetre működött, a nyilvánosságban a törvényjavaslat vitája így „a magyar életmód védelméről” szóló, a Fidesznek kedves keretben jelenhetett meg, ahelyett, hogy a kényszeredetten és jelentős késéssel elfogadott antikorrupciós szabályozást kellett volna bárkinek kimagyaráznia.

A fentiek alapján tehát nehéz kitapintani a kormányzat lelkesedését és elkötelezettségét a bejelentővédelmi intézkedések iránt.

Miért fontos a bejelentővédelem?

Magyarországon rendkívül alacsony az emberek hajlandósága arra, hogy az általuk észlelt jogsértéseket vagy korrupciógyanús eseteket bejelentsék. Ennek több oka is lehet:

• a) a retorziótól való félelem: a bejelentő attól tart, hogy a bejelentése miatt hátrány éri, például a munkahelyének elvesztése,
• b) a bejelentés eredménytelensége: a bejelentő nem hisz abban, hogy bármilyen következménye lenne annak, hogy bejelenti a visszaélést. Ha az illetékesek úgysem fogják meghozni a szükséges intézkedéseket, akkor mi értelme kockázatot vállalni a bejelentéssel?
• c) és végül érdemes lehet alámerülni a magyar néplélek bugyraiba is: más nemzetekkel ellentétben nálunk „népi igazságok” és közmondások sora utal arra, hogy a magyar a bejelentéseket erkölcsileg elítélendőnek tartja, a közvélekedés szerint „mindenki a saját portája előtt söprögessen”, az „árulkodó Júdások” pedig jogosan lesznek közmegvetés tárgyai már az óvodáskortól kezdődően. Azt, hogy mennyire idegen a „magyar életmódtól” a korrupció bejelentése, mi sem mutatja jobban, mint az, hogy nincs is a magyar nyelvben a törvény által szabályozott fellépésre használható összefoglaló kifejezés az angol „whistleblowing” mintájára.

A magyar miniszterelnök ennek ellenére többször „népszerűsítette” a bejelentői kultúrát a parlamenti viták során, és több alkalommal felszólította a korrupciós ügyeket felemlegető képviselőtársait, hogy amennyiben jogsértésről van tudomásuk, tegyenek feljelentést. De lássuk, hogy milyen módon könnyíti meg ezt az új törvény a fejlett igazságérzettel rendelkező honfitársaink számára?

Hogyan segíti az új törvény a bejelentőket?

Az előző bekezdésben foglaltakhoz kapcsolódva: a korrupció elleni harc hatékonyságát jelentősen növelné, ha a korrupciós cselekményeket észlelő munkavállalók, hivatali dolgozók biztosak lehetnének abban, hogy nem érheti őket retorzió, és érdemi vizsgálatot várhatnak a bejelentésük nyomán. Ezen jogos bejelentői igények kezelésére a törvény több intézkedést ír elő az érintett szervezeteknek.

• a) Valamennyi, legalább 50 alkalmazottat foglalkoztató, magántulajdonban, állami- vagy önkormányzati tulajdonban lévő cég és létszámra való tekintet nélkül valamennyi állami szerv, önkormányzat köteles visszaélés-bejelentési rendszert létrehozni. A rendszer felállítása alól mentességet kaptak a 10.000 főnél kevesebb lakosú települések önkormányzatai, bekerültek ugyanakkor a kötelezettek közé a pénzmosás elleni törvényben nevesített szervezetek, így például a pénzintézetek, könyvelők, könyvvizsgálók és ügyvédi irodák akkor is, ha kevesebb mint 50 főt foglalkoztatnak.
• b) A fenti szervezetek kötelesek kijelölni egy személyt vagy szervezeti egységet, aki a bejelentéseket fogadja és kezeli.
• c) A bejelentést névtelenül és névvel is meg lehet tenni, de amennyiben a bejelentő nem beazonosítható, a bejelentési rendszer működtetője a vizsgálatot nem köteles lefolytatni, kivéve, ha a „bejelentés alapjául súlyos jog- vagy érdeksérelem szolgál”. Ez az előírás megítélésünk szerint rendkívüli módon gyengíti a visszaélések hatékony kezelését, mivel a bejelentők többsége vélhetően anonim módon kívánja majd megtenni a bejelentését, és a „súlyos jog- vagy érdeksérelem” definiálásával adós maradt a törvény, így azt a szervezetek azt a saját érdekeik mentén értelmezhetik. Amennyiben a bejelentés közérdekűnek minősül (pl. korrupciógyanús cselekmény esetén), akkor a bejelentést az ún. „közérdekű bejelentések védett elektronikus rendszerében” is meg lehet tenni. Ezt a felületet az Alapvető Jogok Biztosának Hivatala üzemelteti, és a Hivatal a törvény értelmében köteles biztosítani, hogy a bejelentéssel érintett szervezet ne szerezzen tudomást a bejelentő kilétéről.
• d) Amennyiben a bejelentést egy adott személy névvel tesz meg, a törvény előírja, hogy a bejelentési rendszert úgy kell kialakítani, hogy a bejelentő adatait az arra jogosultakon kívül más nem ismerhesse meg. Rögzítésre került a törvényben az is, hogy a bejelentőt nem érheti hátrányos jogkövetkezmény a bejelentése miatt, így különösen nem mondhat fel neki a munkáltató vagy nem csökkentheti a munkabérét. Ha ez mégis megtörténik, akkor egy bírósági eljárásban a munkáltató köteles bizonyítani, hogy mégsem a bejelentés miatt született a munkavállalóra nézve hátrányos intézkedés.
• e) A bejelentésre 30 napon belül köteles válaszolni a szervezet, és köteles a szükséges intézkedéseket megtenni a visszaélés megszüntetése érdekében, továbbá szükség esetén intézkedni a szervezeten belüli felelősségre vonás iránt, vagy amennyiben a helyzet orvoslása más szervezet hatáskörébe tartozik, akkor köteles ezen szervezetnél az eljárás megindítására.

Mit lehet majd bejelenteni?

A törvény – a több évtizede használt, igaz, a hatékony garanciák hiánya miatt némileg lejáratott fogalmakat fenntartva – két kategóriába sorolja a bejelentéseket:

• a) panasz, amely egyéni jog- vagy érdeksérelem megszüntetésére irányul, és elintézése nem tartozik más bírósági, közigazgatási eljárás hatálya alá (pl. a munkavállalót sújtó jogellenes munkáltatói gyakorlat bejelentése a munkáltató felé),
• b) a közérdekű bejelentés, amely olyan körülményre hívja fel a figyelmet, amelynek orvoslása vagy megszüntetése a közösség vagy az egész társadalom érdekét szolgálja.

A korrupciós cselekmények jellemzően a második kategóriába tartozhatnak, ezért vélhetően ez lesz a gyakrabban használt forma.

Előrelépés vagy sem?

A Transparency, a K-Monitor és a TASZ már márciusban nyilvánosságra hozta a benyújtott törvényjavaslat értékelését. Az Átlátszó egyetért ezen szervezetek fő megállapításaival: az elfogadott törvény alapján nyilvánvaló, hogy a kormány az eleve nem túl szigorú uniós irányelvből is csak azokat a rendelkezéseket emelte át, amelyekkel a minimum elvárásokat teljesítheti. Az irányelv szerinti minimum ráadásul a kétéves jogalkotói késeshez képest is csak lassan valósul meg, hiszen a törvény könnyű kézzel osztotta a határidőket: így például az önkormányzatoknak és intézményeiknek elég 2025 elejére, azaz csak a következő helyi választás után létrehozniuk a bejelentővédelmi rendszerüket.

Ennek ellenére a törvény előrelépésként értékelhető, főként azért, mert a magán- és állami tulajdonú szervezetek jelentős részének számos feladata lesz a visszaélés-bejelentési rendszer létrehozásával, és legalábbis az implementációs időszakban ez fókuszba állítja majd ezt a kérdéskört. Az egyes szervezetek kötelesek lesznek új szabályzatokat készíteni, régi szabályzatokat felülvizsgálni, amely hozzájárulhat a szervezeteken belüli aktív párbeszédhez, az információhiány és a tabusítás felszámolásához a téma kapcsán. Félő viszont, hogy az érintett szervezetek nagy része ezeket a törvényi kötelezettségeket is csak nyűgként éli meg, ami gyakorlatban semmilyen változást nem hoz a szervezetek életében, csak „gyártottak egy csomó papírt”, ahogyan ezt a GDPR 2018-as bevezetése során is széles körben tapasztalni lehetett.

A bejelentővédelmi rendszerek a törvény előírásai szerint mindenesetre legkésőbb 2025. január 1-jére mindenhol felállnak majd, így alapvetően a potenciális bejelentőkön fog múlni, hogy élni fognak-e ezekkel a lehetőségekkel, és lesz-e bármilyen hatása ennek az intézkedésnek. A legfőbb kérdés viszont az, hogy a polgárok bíznak-e annyira az államban, hogy a bejelentéseket valóban a törvény szelleme szerint fogják kezelni, s hogy valóban nem éri-e a bejelentőket semmilyen negatív következmény.

M. Tóth Balázs