Lex Hadházy – mit szólhat ehhez az Alkotmánybíróság és a strasbourgi Bíróság?

Akár húszszorosára emelt pénzbeli szankció, háromtól huszonnégy napra történő kitiltás a parlamentből, szavazati jog megvonása – mindez benne van a sajtó által Lex Hadházyra keresztelt törvényjavaslatban. Az Országgyűlésről szóló törvény fegyelmi szabályainak szigorítását ugyan a fideszes többség már a tavaly év végi, „rabszolgatörvényes” ellenzéki obstrukció után belengette, de a benyújtás időzítése és főként a javaslatok szigora alighanem tényleg Hadházy Ákos képviselő legutóbbi akciójára reagált. A változás brutálisnak tűnik, de tényleg az-e? Mi az európai gyakorlat? Mit mondott a parlamenti fegyelmi jogról korábban az Alkotmánybíróság és az Emberi Jogok Európai Bírósága? Ezt tekintjük át, amennyire lehet, röviden.

A hatályos magyar szabályozás és a Lex Hadházy tervezett szigorításainak összevetése

Ahhoz, hogy meg tudjuk ítélni a javaslat súlyát, először nézzük, hogy milyen szankciók alkalmazhatóak az országgyűlési képviselőkkel szemben a most hatályos törvény alapján. A következők:

• a) figyelmeztetés
• b) a szó megvonása
• c) az ülésnapról való kizárás, ami után újra nem szólalhat fel a képviselő az adott ülésnapon, és arra a napra nem jogosult tiszteletdíjra
• d) fizikai erőszak, azzal való fenyegetés esetén az adott ülésnapról való kizárás, ismételt esetben a képviselői jogok gyakorlásának felfüggesztése hat, majd kilenc napra
• e) a tiszteletdíj csökkentése a havi tiszteletdíj 1/3 részével
• f) fizika erőszak, azzal való fenyegetés esetén a tiszteletdíj csökkentése a havi tiszteletdíj összegével

Ezen szankciók elvi indokoltsága, arányossága az elmúlt években nem igazán volt vita tárgya még úgy sem, hogy a konkrét döntéseket, illetve általában a szankcióknak az ellenzékkel szembeni aránytalan alkalmazását viszont folyamatosan vitatták ellenzéki pártok és politikusok. (Jelen cikk egyik szerzője is lát el képviseletet hasonló okból folyamatban lévő ügyekben.)

Most azonban még nem arról van szó, hogy a lex Hadházyt várhatóan hogyan alkalmaznák, hanem arról, hogy egyáltalán alkalmazható-e a javasolt szabályhalmaz alkotmányosan, illetve nemzetközi sztenderdeknek megfelelően. Ezért tekintsük át, hogy milyen magatartásokat milyen szankciókkal sújtana az új szabályozás azzal, hogy a figyelmeztetést és a szó megvonását – mint érdemben nem változó intézkedéseket – nem ismertetjük.

A változtatás tehát három kérdésben is jelentősen szigorít a képviselőkkel szemben alkalmazható fegyelmi szankciókon.

Egyrészt jelentősen megemeli az egyazon cselekmény miatt kiszabható tiszteletdíj-csökkentés maximumát: az ülésvezetés közbeszólásokkal való zavarása esetén például jelenleg nincs anyagi szankció, mostantól egyhavi díjcsökkentés jöhet, az ülés méltóságát sértő kifejezés alkalmazása vagy a tárgyalás erőszakmentes akadályozása (pl. az elnöki pulpitus tavaly téli elfoglalása) esetén a havi tiszteletdíj egyharmadában rögzített maximum emelkedik 2-4 havi összegre, míg fizikai erőszak vagy azzal való fenyegetés esetén egyhavi tiszteletdíjnyi büntetésből lehet 4-6 havi.

Másrészt belép a kitiltás, ami egy új szankciótípus az eddigi kizáráshoz képest. A kitiltott képviselő ugyanis az Országház, az Országgyűlés Irodaháza és az Országgyűlés Hivatalának elhelyezésére szolgáló épületek területét köteles elhagyni, a kitiltás időtartama alatt azok területén nem tartózkodhat, illetve oda nem léphet be, sőt szavazati jogát nyílt szavazás esetén csak megbízott képviselő útján gyakorolhatja. Ilyet a mai szabályozás nem ismer: eddig még a legsúlyosabb, fizikai erőszakkal vagy azzal fenyegetve elkövetett cselekmények szankciói sem korlátozták a képviselők üléseken kívüli munkavégzését és – az adott ülésnapon túl – szavazati jogát. Az új korlátozás nemcsak tartalmában jelent szigorúbb korlátozást, hanem az alkalmazhatóság körében is: a kitiltást az ülést akadályozó közbeszólások kivételével bármilyen jogsértésre lehet alkalmazni, míg az eddigi kizárást a törvény erőszakos vagy erőszakkal fenyegető jogsértésekre tartotta fenn.

Harmadrészt a módosítás nehézfegyvereket ad az ülést vezető házelnök (vagy az őt helyettesítő alelnök) kezébe is: az enyhébb jogsértések kivételével megadja neki a törvény erejénél fogva mindig 15 naptári napra szóló azonnali hatályú kitiltás alkalmazásának jogát, amennyiben pedig ennek elrendelése esetén a képviselő önként nem hagyná el az ülést, úgy megkétszerezhetővé teszi a tiszteletdíj-csökkentés mértékét. A háromféle szankció – ezt kizáró szabály hiányában – párhuzamosan is alkalmazható lehet.

Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata

Az Alkotmánybírósághoz a most hatályos fegyelmi szabályok alkalmazásából származó ügyek többsége nem juthatott el, mivel a házelnök és a plénum döntései elleni bírósági jogorvoslat hiányában alkotmányjogi panasszal megtámadható döntések nem születtek. Az AB ennek ellenére 2013 végén, az országgyűlési törvény három rendelkezését az akkor még jobbikos országgyűlési képviselő Novák Előd panaszára a 180 napos szabály alapján vizsgálta. (Novák a szabályok hatálybalépésétől számított fél éven belül összeszedett négy tisztelet-díjcsökkentést és egy kizárást, így neki a később megbüntetettektől eltérően volt még joga a törvényt támadó alkotmányjogi panasz benyújtására.)

Az AB akkor – 9-6-os többséggel, azaz messze nem egyhangúlag – úgy látta, hogy a véleménynyilvánítás szabadságát sem az adott ülésnapról történt kizárás, sem a tiszteletdíj csökkentése nem sértette, mivel az azt a támadott szabályok esetében megalapozó, közvetlen fizikai erőszakkal fenyegetés vagy arra való felhívás, illetve valamely személyt kirívóan sértő kifejezések használata eleve nem élvezte e jog védelmét. A jogkorlátozás pedig azért sem volt a testület szerint aránytalan, mert a szankcionálást megelőzte az érintett képviselő – eredménytelen – rendreutasítása. A képviselő alapjogainak védelmében az eddigi gyakorlat alapján tehát a fegyelmi szankciók alkotmányossága vizsgálható mind az elrendelés, mind a szankció arányossága tekintetében, ám az AB kiindulópontja – jóval enyhébb, a képviselői munkát érdemben nem korlátozó szabályokat vizsgálva – az volt, hogy az Országgyűlés széles mérlegelési joggal rendelkezik az ülésezés rendjét biztosító fegyelmi szabályok meghatározásában.

Ennél egyértelműbben kedvezett a 2013-as döntés a Fidesznek abban, ahogyan a jogorvoslat hiányával kapcsolatos kifogást utasította el, egyértelművé téve, hogy jogorvoslat biztosítása az AB szerint nem alkotmányossági követelmény. Ennek ellenére nem tekinthető ítélt dolognak az új szankciók elleni jogorvoslat ügye, hiszen egyrészt az AB által – néha ugyan nem nagy lelkesedéssel, de – követett strasbourgi gyakorlat közben, ahogy erre még alább visszatérünk, az eddigi fegyelmi jogkörök kapcsán másra jutott, másrészt a kitiltás, ahogy láttuk, minőségileg új elemet hoz a rendszerbe.

A brit szabályozás és gyakorlat

Talán a legfontosabb példa a parlamenti fegyelmi jogkörrel kapcsolatban a brit rendszer. És nemcsak azért, mert Nagy-Britannia a parlamentarizmus ősanyja sok évszázados hagyományokkal, hanem azért is, mert az új szankciók mintája alighanem onnan származik: a szankcionálni kívánt magatartások hasonlók, az alkalmazási feltételeik lazák, és a szankciók típusai is nagyjából azonosak. A briteknél is szankcionálható a parlament tekintélyének megsértése („unparliamentary language”), az ülés akadályozása, a tárgytól eltérés, amit követhet ülésről kitiltás és tiszteletdíj-megvonás, sőt, végső esetben a képviselői jogosultságok megvonása is felmerülhet (amit azonban kizárólag bűncselekmény miatt elítélt képviselők esetén alkalmaznak).

Akkor minden rendben, ha a legrégebbi parlamentáris rendszerben is ez van, ugye? Nem teljesen.

Egyrészt a brit kitiltás („naming and suspension”) első alkalommal legfeljebb 5 napra szólhat, és arra az időre lehet megvonni a képviselői fizetést. Ugyanazon ülésszakon belüli ismételt jogsértés esetén emelkedik a szankció mértéke legfeljebb 20 napra, és harmadik alkalommal nincs felső határa (azaz ekkor már az ülésszak végéig szólhat). Látszik tehát, hogy szóba nem jön több havi vagy akár egy éves fizetésmegvonás, a súlyosabb szankció ismételt jogsértéshez kapcsolódhat, azonnali hatályú többhetes kitiltás sincs. A brit parlament ülését vezető házelnök helyben nem is dönt a szankcióról, csak az elkövető képviselőt nevezi meg a pulpitusról. ( Az „I hereby name Mr./Ms. XY” formulával, ami azért is fegyelmező erejű, mert a képviselőket az ülésteremben ezzel az egy kivétellel nem a nevükön, hanem a betöltött pozícióik szerint kell hivatalosan szólítani.)

De ennél fontosabbnak tűnik, hogy mindennek több száz éves gyakorlata van. A brit képviselőház ismertetőjében is tucatnyi esetjogi hivatkozás szerepel, a legrégebbi köztük 1666-os, de van benne 340 évvel későbbi, 2006-os ügy is. És persze az sem mindegy, hogy ténylegesen mire és hogyan szokás alkalmazni szankciót. Az elmúlt évtizedek kitiltásnak megfelelő szankcióinak listáját áttekintve, ha nem is teljes, de viszonylag alapos képet kaphatunk a gyakorlatról.

1931-ben egy napra tiltották ki azt a képviselőt, aki nem engedelmeskedett a házelnök utasításának olyannyira, hogy erőszakkal kellett eltávolítani az ülésről. 1988-ban a parlamenti hatalmat jelképező buzogány megrongálásáért járt húsz nap kitiltás, 2009-ben ugyanezen tárgy elmozdításáért 5 nap. 2012-ben a védelmi miniszter hazugsággal vádolásért szintén 5 napot szabtak ki. A legutóbbi és legsúlyosabb szankció alig két hete született meg: 6 hónapos kitiltást kapott Keith Vaz munkáspárti képviselő azért, mert két prostituált szolgáltatásaiért fizetett, egy harmadiknak pedig kokaint ajánlott szexért. Ezen kívül harminc napnál hosszabb felfüggesztésnek sem a linkelt listában, sem máshol nem leltük nyomát.

Európai áttekintés

Az alább ismertetett Karácsony kontra Magyarország ügyben a strasbourgi bíróság az Európa Tanács 44 tagállama gyakorlatát vizsgálta meg a parlamenti fegyelmi jog kapcsán. A tipikus szankciók az alábbiak:

• a) figyelmeztetés, ami 33 tagállamban ismert
• b) a szólás jogának megvonása, ami 26 tagállamban alkalmazható
• c) az ülésről való ideiglenes kizárás mint legszigorúbb szankció, ami valamilyen formában 28 részes államban ismert, de csak 14-ben vonatkozhat az adott ülésen kivüli ülésnapra is
• d) pénzbeli szankcióra 18 részes államban van példa, de Magyarországon kívül csak három országban (Németország, Grúzia és Szlovákia) ismert a pénzbeli szankció mint önálló jogkövetkezmény

A magyar közjogban gyakran mintaként követett német parlamenti jog szabályozása szerint (Rule 38, 17. oldal) a házelnök előzetes figyelmeztetés nélkül is elrendelheti, hogy a Bundestag rendjét vagy tekintélyét súlyosan megsértő képviselő hagyja el az ülést, és legfeljebb 30 ülésnapra felfüggesztheti a képviselői jogainak gyakorlását. Ezt a szankciót azonban a Bundestag igen ritkán alkalmazza: 1990 és 2017 között összesen hatszor került rá sor. A kisebb súlyú jogsértéseknél pénzbüntetés jár (46. oldal), annak mértéke 1.000 euró, ismételt jogsértés esetén 2.000 euró.

Strasbourgi kitekintés a magyar szabályozással kapcsolatban

A parlamenti fegyelmi jogkört nemrég éppen a Karácsony és mások kontra Magyarország ügyben vizsgálta az Emberi Jogok Európai Bíróságának legfelsőbb fóruma, a 17 bíróból álló Nagykamara 2016 májusában. Abban az ügyben azért marasztalta el egyhangú döntéssel a strasbourgi bíróság a parlamenti fegyelmi szankciók kiszabása miatt Magyarországot, mert semmilyen, a tisztességes eljárásra hasonlító eljárás nem létezett a szankció kiszabása során. Az érintett parlamenti képviselőt meghallgatni sem kellett az eljárásban, és a fegyelmi szankcióról vita nélkül döntött a parlament az érdemi indokolást nem tartalmazó házelnöki indítvány alapján. Vagyis a korábbi, sokkal enyhébb szankciók kiszabását lehetővé tevő szabályozást Strasbourg eljárási okból marasztalta el.

A sztenderd eljárási szempontból a nagykamarai ítélet alapján három feltételt követel meg. Ez alapján a szólásszabadság jogának gyakorlása kapcsán alkalmazott szankciók akkor nem egyeztethetők össze a képviselők szólásszabadsághoz való jogával, ha

• a) azok jogszabályi alapja hiányzik, vagy szembeszökően aránytalanok az állítólagos fegyelmi jogsértéshez képest,
• b) a képviselőnek nincs lehetősége tisztességes eljárásban kérni a szankció felülvizsgálatát; ez főszabály szerint megköveteli figyelmeztetés alkalmazását súlyosabb szankció alkalmazása előtt,
• c) a szankció alkalmazásának lehetősége hatalmi eszközzé válik a többségi politikai erő kezében. A Bíróság fokozott jelentőséget tulajdonít a parlamenti kisebbség védelmének, ezért különös gondossággal vizsgál meg minden olyan gyakorlatot, amely kizárólag vagy alapvetően az ellenzék hátrányára érvényesül.

Ezen strasbourgi döntés óta változott a hazai szabályozás, van indokolási kötelezettség és – a parlamenten belüli – jogorvoslati jog is, így egy az egyben az ítélet már alkalmazható a magyar szabályozásra. Ugyanakkor öt kérdés felmerül a javasolt módosítások hazai alkotmányossági és strasbourgi védhetőségével kapcsolatban:

• a) minden jogsértés esetében arányosak-e a jelentősen szigorított szankciók, különös tekintettel arra, hogy azok együtt is kiszabhatóak és hatásukban alkalmasak lehetnek a képviselői munka ellehetetlenítésére is?
• b) a jogbiztonságnak megfelel-e a szabályozás, tekintettel arra, hogy a szankciók súlyosak, miközben nincs hozzájuk érdemi mérlegelési szempont, ami akár csak a következmények súlyának vagy a jogsértés előzményeinek és körülményeinek figyelembe vételét előírná?
• c) az automatikus, az elnöki pulpitusról kiszabható 15 nap nem sérti-e a jogállamiságot és a jogorvoslathoz való jogot azzal, hogy az eleve minden mérlegelést és egyediesítést kizár?
• d) a szavazati jog tartós korlátozása, illetve a szavazati jog meghatalmazással történő, alkotmányos alap nélküli átruházhatósága nem sérti-e a képviselői jogegyenlőséget?
• e) mennyire lesz hatalmi eszköz a többség kezében a fegyelmi jogkör, vagyis milyen gyakran alkalmazzák majd, és mennyire tipikusan ellenzéki képviselőkkel szemben, ha a többségi képviselők hasonló magatartása esetén ritkán vagy éppen szinte soha?

Sepsi Tibor – M. Tóth Balázs

Ha már egyszer itt vagy…
Az Átlátszó nonprofit szervezet: cikkeink ingyen is olvashatóak, nincsenek állami hirdetések, és nem politikusok fizetik a számláinkat. Ez teszi lehetővé, hogy szabadon írhassunk a valóságról. Ha fontosnak tartod a független, tényfeltáró újságírás fennmaradását, támogasd a szerkesztőség munkáját egyszeri adománnyal, vagy havi előfizetéssel. Kattints ide a támogatási lehetőségekért!