Elfelejtett nemzetközi jelentés a magyar bírósági korrupcióról

Komoly nemzetközi kritikát kapott a magyar bírósági rendszer korrupcióállósága, a válasz azonban várat magára. Egy tavaly júliusban publikált GRECO-jelentés szerint az igazságszolgáltatás korrupciós kockázatainak csökkentéséhez jelentősen korlátozni kellene az Országos Bírósági Hivatal bírókinevezéssel, pályáztatással és a bírák áthelyezésével kapcsolatos jogköreit, felül kellene vizsgálni a bírói etikai kódexet, valamint szűkíteni kellene a bírák mentelmi jogát. Ilyen javaslatok előkészítésének vagy legalább megfontolásának azonban egyelőre nyoma sincs.

79%

Év végéig még

21 125 027 forint

hiányzik a

költségvetésünkből.

Támogasd az Átlátszó

tényfeltáró munkáját!

atlatszo.hu/tamogatom

A GRECO, vagyis a Korrupció Elleni Államok Csoportja a strasbourgi Európa Tanács intézményi kereteiben működő államközi együttműködési fórum. Az 1999-ben Magyarország részvételével létrehozott szervezet lényegében egy kölcsönös értékelő mechanizmus: értékelési körönként más-más részterületeken három tagállam szakértői megvizsgálják egy negyedik jogát és gyakorlatát. A vizsgálat eredményeiről a szervezet jelentést és ajánlásokat fogad el, amelyek sorsáról a vizsgált tagállamnak később a GRECO felé el kell számolnia.

Az ajánlások természetesen nem kötelezőek, a mechanizmusnak azonban súlyt ad, hogy hasonló, a korrupció elleni fellépéssel kapcsolatos nemzeti politikák átfogó értékelését végző együttműködési formája sem az Európai Uniónak, sem – az antikorrupciós területen amúgy aktív – OECD-nek nincs. Talán még ennél is fontosabb, hogy a 47 ET-tagország mellett Fehéroroszország és az Egyesült Államok is részt vesz a GRECO működésében.

Kapcsolódó cikkek

Jutalmat kapnak a bírók, ha március végéig csökkentik az elhúzódó ügyek számát

18 millió forintért vett iPhone-okat és iPad-eket az Országos Bírósági Hivatal

Tiltakozó talárosok: lemondott a Vas megyei bírói tanács

A jelenleg folyó negyedik értékelési forduló a parlamenti képviselőket, a bírákat és az ügyészeket érintő korrupció megelőzésével kapcsolatban mérte fel a tagállamok helyzetét, köztük az elsők között hazánkét. Az ügyészek jogállása kapcsán az új választás sikertelensége esetén bármeddig nyújtható legfőbb ügyészi mandátum kérdése mellett ismert – korábbi értékelési köröknél is felmerült – problémák kerültek most is elő (a fegyelmi eljárás nem független, az ügyek átszignálására vonatkozó garanciák hiányoznak), a parlamenti képviselőkre vonatkozó, eddig szintén nem teljesített ajánlásokra pedig külön cikkben térünk majd vissza.

A legérdekesebb azonban kétségtelenül a bírói szervezetre vonatkozó hat ajánlás, hiszen ezek már az Országos Bírósági Hivatal (OBH) létrehozása utáni helyzetre reagáltak – meglehetősen kritikusan.

A jelentés fontos pontokon ment neki a bírósági igazgatás új, a 2011-ben létrehozott, az OBH-val fémjelzett, korábbi uniós kritikák után már finomított modelljének: az antikorrupciós szervezet további lépéseket tart szükségesnek annak érdekében, hogy „minimalizálni lehessen a saját hatáskörben hozott döntések potenciális kockázatait; például a bírák kinevezését és előléptetését illetően”.

Az alábbiakban számba vesszük az ajánlásokat és az azokat megalapozó legfontosabb megállapításokat:

1. vizsgálják felül az Országos Bírósági Hivatal elnökének azon jogosultságát, amely alapján beavatkozhat a bírói pozíciókra pályázó jelöltek kinevezési és előléptetési eljárásaiba, s ehelyett olyan eljárást alakítsanak ki, amelyben az Országos Bírói Tanács erősebb szerepet kap

Kezdettől a kialakított rendszer egyik legtöbbet vitatott pontja a Handó Tündéhez telepített kinevezési jogkörök kérdése. Azt, hogy ki kap bírói kinevezést, ma – egy Európai Bizottság–Velencei Bizottság kör után – az OBH elnöke a bírói önkormányzati szerv Országos Bírói Tanáccsal (OBT) együtt dönti el: az utóbbi értékel és az alacsonyabb szintű bírói szervek javaslata alapján rangsorol, az előbbi– szűk körben, elvileg csak az OBT által meghatározott elvek alapján – változtathat a ragsoron és dönt.

Bár a GRECO az OBT így kibővített jogköreit előrelépésnek tekinti, de aggodalomra okot adónak találja, hogy az OBH elnöke, aki nem kollektív testület, hanem az Országgyűlés által megválasztott magas rangú igazgatásért felelős tisztviselő, jelentős, a közbeavatkozást is lehetővé tevő szerepet kapott ebben a folyamatban, sőt, meg is változtathatja a jelölteknek a bírói tanács által kialakított rangsorát. Ez a jelentés szerint felveti annak a veszélyét, hogy „egyetlen tisztviselő diszkrecionális és elfogult döntéseket hoz”.

Emellett a kialakított eljárást nehézkesnek tartja, és azt is kritizálja, hogy az OBH elnöke sikertelenné nyilváníthat egy kinevezési eljárást és ily módon meggátolhatja egy olyan jelölt kinevezését, akit két bírói kollektív testület, a bírói tanács valamint az OBT is az első helyen rangsorolt. A jelentés alapján az OBT-nek a GRECO által javasolt erősebb szerepe valójában az lenne, hogy legfőbb bírói önkormányzati szervként maga tegyen javaslatot a köztársasági elnöknek a bírák kinevezésére.

2. vizsgálják felül a határozatlan időtartamra alkalmazott bírók értékelésének rendszerét a célból, hogy minden bíró számára egyenlő bánásmódot biztosítsanak, és ezeket az értékeléseket válasszák el az olyan következményektől, amelyek kedvezőtlen hatást gyakorolhatnak a bírói függetlenségre és integritásra – például a fegyelmi eljárások, az elbocsátás és a fizetés módosítása

Az értékelők az ajánlást  az Európai Bírák Konzultatív Tanácsának véleményére alapozza, amelyben a Testület azt állapította meg, hogy “a bírók bármely egyéni értékelésének alapvető szabálya az, hogy eközben a bírói függetlenséget teljes körűen tartsák tiszteletben. Amikor egy egyéni értékelés befolyásolja egy bíró előléptetését, fizetését vagy nyugdíját, illetve még a visszahívásához is vezethet, fennáll annak a kockázata, hogy az értékelt bíró nem a tények objektív értelmezése valamint a jogszabályok alapján dönt majd a perekben, hanem oly módon, amelyről úgy gondolja, hogy elnyeri az értékelők tetszését. Azonban az egyéni függetlenséggel kapcsolatos kockázat abban az esetben sem kerülhető el, ha az értékelést más bírók végzik. A bírói függetlenség alapja nemcsak a külső források illetéktelen befolyásától való függetlenség; ahhoz az illetéktelen belső befolyástól való függetlenség is szükséges, ami egyes helyzetekben a többi bíró, köztük a bíróságok elnökeinek a hozzáállásától is függ”.

Emellett a jelentés arra jutott, hogy a lefolytatott értékelések módja Magyarországon bíróságról bíróságra változik, és azokat hol szigorúan, hol kevésbé szigorúan folytatják le. Ezért szerintük szükséges lenne a külső bírók bevonására a folyamatba, valamint egyértelműbb értékelési szempontokat kellene kialakítani a célból, hogy a rendszerben minden bíró számára egyenlő elbánását garantáljon. A javasolt felülvizsgálat során ezeket a problémákat, illetve az értékelők megfelelő elszámoltathatóságát kívánná a GRECO biztosítani. Nem önmagában a bírák szakmai alapú elszámoltatásával van tehát bajuk, hanem azzal, hogy a létrehozott rendszer maga nem kiszámítható és átlátható.

3. az Országos Bírósági Hivatal elnökének a bíráknak az egyetértésük nélkül más szolgálati helyre történő rendelésére vonatkozó jogosultságát időben korlátozzák, valamint erre csak ideiglenes jelleggel, pontosan meghatározott konkrét okokból legyen lehetőség;

A GRECO egyetért a Velencei Bizottság korábbi véleményében kifejtett állásponttal, miszerint  a bírák gyakori kirendelése káros, tekintettel arra, hogy a bírók elmozdíthatatlansága a függetlenségük lényeges tényezője és egy bíró egyik bíróságról egy másikra történő elmozdítására irányuló fenyegetés felhasználható lehet a célból, hogy egy bizonyos bíróra nyomást gyakoroljanak, vagy annak biztosítása érdekében, hogy egy adott bíróságon egy adott bíró tárgyaljon, vagy ne tárgyaljon egyes ügyeket.  Megjegyzik, hogy egyéb lehetőségek is rendelkezésre állnak az ügyteher egyenletes elosztásának biztosításához, pl. az újonnan kinevezett bírókat több bíróságra rendeljék ki, és ezt a pályázati felhívásban is jelezzék.

Az értékelők ugyan elfogadták azt a tájékoztatást, hogy a 2012. és 2013. években 70 bírót rendeltek ki más szolgálati helyre, legtöbbjüket 3-6 havi időtartamra, és hogy mindegyikük kirendelése egyetértésük mellett történt. Azonban szerintük ez nem ellensúlyozza azt a tényt, hogy elviekben a jogszabály lehetővé teszi az OBH elnöke számára, hogy bírókat az egyetértésük nélkül háromévente egy évet meg nem haladó időtartamra más szolgálati helyre kirendelje. A kérdés aktualitását közben jelentősen növelte a migrációs válsághelyzet miatt tavaly szeptemberben elrendelt tömeges kirendelés.

4. a Bírói Etikai Kódex további mérlegelés és felülvizsgálat tárgya legyen, melynek célja iránymutatást adni az összeférhetetlenség és az integritáshoz kapcsolódó egyéb kérdésekben, mint az ajándékok, visszahívás, külső kapcsolatok stb.

Feltehetően ez a legegyszerűbben kezelhető ajánlás, még ha a kódexet az OBT fogadta is el, így módosítani is csak ez a szerv tudja. Az értékelők hasznosnak tartják a kódexet, de néhány rendelkezést tartalmilag kifogásolnak, másokat pedig hiányolnak. Szerintük „a kódex egyértelműbb lehetne az összeférhetetlenség különböző formái tekintetében, például hiányzik belőle az ajándékok elfogadásának a határozott tilalma”, illetve konkrétabb tilalmakat tartanak indokoltnak a más hatalmi ágakkal való kapcsolatok tilalmára.

5. a közjogi bírák mentelmi jogát az igazságszolgáltatásban való részvételükhöz kapcsolódó cselekményeikre korlátozzák (”funkcionális mentesség”);

A GRECO hagyományosan utálja a mentelmi jognak azt a modelljét, ami a miénkhez hasonlóan nem csak a közhivatal ellátása során, hanem személyi garanciaként az azon kívül elkövetett cselekmények esetén is védi a jogosultat. Azaz most lényegében azt javasolják, hogy a bírák nem hivatali bűncselekményeire ugyanúgy lehessen nyomozást elrendelni, gyanúsítást közölni, kényszerintézkedést alkalmazni, majd ítéletet hozni, mint bármely egyszerű polgár büntetőügyében.

Az első értékelési körben még az első Orbán-kormány alatt emiatt egyszer már született ajánlás az országgyűlési képviselők mentelmi jogának korlátozására, és most is ott vannak a jelentésben a képviselői és az ügyészi mentelmi jog szűkítésével vonatkozó javaslatok is. Ennek alapján akár úgy is tűnhet, hogy ennek az ajánlásnak úgyse lesz jelentősége, derű nem feltétlenül van így: az említett korábbi értékelési körnek köszönhetjük például azt a ma is hatályos szabályt, hogy a mentelmi jogi védelem ideje alatt a mentelmi jog fenntartása esetén az elévülés nem pörög.

Az értékelők „határozott meggyőződése, hogy ezeket a privilégiumokat korlátozni szükséges, amennyire lehetséges, a bírók esetében is. Még ha a mentelmi jogot az érintett hatóságok ilyen esetekben rendszeresen fel is függesztik, az a bűnüldözés tekintetében az azonnali intézkedés, például bizonyítékok begyűjtése és hasonlók, szükségtelen akadályát jelenti.” Emellett külön vitatják azt is, hogy így a hivatásos bírák szélesebb körű védelmet kapnak, mint az ítélkezésben szavazati joggal részt vevő ülnökök.

Bár ez a változtatás nyilván nem fájna a kormánynak és lehetne is népszerűen kommunikálni, de ennek ellenére sem valószínű az ajánlás teljesítése, hiszen azt elég nehéz lenne megvédeni, ha a többi közjogi tisztviselőre a szűkítés nem terjedne ki, a mentelmi jog általános reformjának viszont alighanem a magyar közjogi hagyományokra való hivatkozás mellett politikai szempontok alapján is lennének végrehajtási nehézségei.

6. a bírák számára etikai képzést kellene bevezetni (az ülnököket is beleértve, ahogyan megfelelő) a Bírói Etikai Kódex bevezetését követő lépésként;

Képzést a GRECO mindenkinek minden fontos kérdésben javasolni szokott, a könnyű feladatnak általában minden érintett örül. Itt már magában a jelentésben is szerepel, hogy 2015-től amúgy az OBH eleve tervezett ilyen képzést, más kérdés, hogy a jelentés végrehajtásáról készült jelentés kapcsán annak tartalmát és kiterjedtségét is értékelik majd.

Az értékelő csoportnak a GRECO plenáris ülése által elfogadott jelentése, illetve az abban foglalt ajánlások természetesen nem kötelezőek az érintett tagállamra, azonban a 2016. szeptember 31-i határidőig Magyarországnak be kell számolnia az ajánlásokkal összefüggésben történt előrehaladásról. A teljesítésére tehát még van néhány hónap, de tény, hogy eddig sem az azóta elfogadott kormányzati korrupciós programban, sem a törvényalkotási programban, se máshol nincs nyoma annak, hogy bármilyen változtatás készülne a területen.

A kormánypártok egy helyi lobbiérdekek kiszolgálását célzó, a járásbíróságok kihelyezett törvénykezési helyeinek létrehozásáról szóló javaslaton kívül csak annyiban foglalkoznak jelenleg a bírósági szervezettel, hogy egyre kevesebb gátlással és már-már az ellenzéküknek fenntartott szókészlettel kritizálnak egyedi bírósági döntéseket bármikor, amikor ettől a legkisebb politikai hasznot is remélhetik.

Ne legyen igazunk, de ebbe a trendbe elég nehezen illeszthető be egy kifejezetten a bírák függetlenségét és elszámoltathatóságának átláthatóságát javító korrekciói. Ami már csak azért is kár, mert ha természetesen lehet is vitatni a jelentés egyes megállapításait, összességében ritka alkalom kínálkozna arra, hogy egy független vizsgálat eredményei kapcsán nézzünk szembe azzal a kérdéssel, hogy mit tudunk tenni az ítélkezést fenyegető korrupciós kockázatok ellen.

Sepsi Tibor

Ha tetszett a cikk

Előfizetőket keresünk – támogasd a munkánkat havi 1000 forinttal!

Adj 1%-ot az Átlátszónak, hogy megtudd, mire megy el az adód 99%-a!

Függetlenségünk záloga a közösségi finanszírozás.