Könnyebb lesz Magyarországon terrorizmust finanszírozni, mint kormánykritikus sajtót vagy civil szervezetet

Élesíti a „szuverenitásvédelmi” csodafegyvert a Fidesz: tegnap éjfél előtt benyújtották a parlamentnek „A közélet átláthatóságáról” című törvényjavaslatot, amely szerint ha a Szuverenitásvédelmi Hivatal úgy ítéli meg, hogy egy külföldről támogatott szervezet tevékenysége veszélyezteti Magyarország szuverenitását, akkor javasolhatja, hogy a kormány vegye jegyzékre a szervezetet. A törvényjavaslatot tanulmányozva első és második blikkre is úgy tűnik, hogy könnyebb lesz Magyarországon terrorizmust finanszírozni, mint kormánykritikus sajtót és civil szervezeteket működtetni a jegyzékbevételi törvény után. Jogi elemzés.

1. Milyen szervezetekre vonatkozik a törvény?

1.1. Jegyzékbe vétel – jogorvoslat nélkül

A közélet átláthatóságáról szóló T/1192. számú törvényjavaslat szerint a Szuverenitásvédelmi Hivatal javaslatára a Kormány rendeletben döntene azon szervezetek jegyzékbe vételéről, amelyek külföldi támogatásból működnek, és a közélet befolyásolására irányuló tevékenységük Magyarország szuverenitását veszélyezteti. A törvényt végrehajtó pénzmosás elleni szerv – ez a törvényjavaslatban szereplő egyik törvénymódosítás alapján a NAV – javaslatot tehet a jegyzékbe vétel megszüntetésére, hogyha ellenőrzése alapján a jegyzékbe vétel feltételei nem állnak fenn.

A törvény a kihirdetését követő harmadik napon hatályba is lépne, így a Kormány az első jegyzéket ehhez igazodva, már a törvénnyel egyidejűleg hatályba léptetheti. A kormányrendelet megalkotásához nem kapcsol a javaslat semmilyen jogorvoslati garanciát, ami azzal jár, hogy ez a döntés kikerül a rendes bírósági törvényességi kontroll alól. A kormányrendelet alkotmányjogi panasszal ugyan a jegyzékbe vett szervezetek által közvetlenül támadható lehet, de az Alkotmánybíróságtól az elmúlt évek gyakorlata alapján érdemi alkotmányossági vizsgálat aligha várható, olyan pedig különösen nem, amelyben az egyes szankcionált szervezetek tényleges tevékenysége a vizsgálat tárgya lehetne.

1.2. A jegyzékbe vétel „feltételei”

A javaslat ugyan meghatározza, hogy mi minősül támogatásnak, mi külföldinek, melyek a külföldről támogatott szervezetek, milyen tevékenység veszélyezteti a szuverenitást, és mi irányul a közélet befolyásolására, azonban ezek a szabályok külön-külön is annyira tágak, hogy semmilyen érdemi korlátot nem szabnak a jegyzékbe vételről szóló döntéshez, így az szükségképpen tisztán politikai mérlegelésen alapul majd.

a) Külföldi támogatónak minősülne minden külföldi természetes személy, ideértve az olyan magyar állampolgárt is, aki egyidejűleg más államnak is állampolgára, valamint más államok, illetve minden olyan jogi személy, jogi személyiséggel nem rendelkező, illetve egyéb szervezet, amely nyilvántartásba vételének, központi ügyintézésének helye külföldön van. Ez a definíció minden európai uniós intézményre is kiterjedne – a budapesti székhelyű Európai Innovációs és Technológiai Intézet kivételével –, valamint a más uniós tagállam állampolgárságával is rendelkező magyar állampolgárokra is. Tehát például az erdélyi vagy a felvidéki magyarok magyar civil szervezetnek nyújtott támogatása is ebbe a körbe kerül.

b) Külföldi támogatásnak minősülne a külfölditől közvetlenül vagy közvetett módon származó minden vagyoni hozzájárulás, függetlenül attól, hogy azt visszafizetés terhe mellett juttatták-e. Ez azt jelenti, hogy nemcsak a szó szokásos értelmében vett adományok, vissza nem térítendő támogatások, hanem bármely, a törvényjavaslat szerint külföldinek minősülő szervezettől vagy személytől járó vagyoni juttatás, így többek között a bármilyen jogcímen nyújtott kölcsön vagy egyéb, visszatérítendő juttatás is külföldi támogatásnak minősülne, ahogyan például egy külföldi tulajdonú magyarországi vállalkozásnak nyújtott tulajdonosi vagyoni hozzájárulás is.

A definíció annyira tág, hogy lényegében bármilyen, a törvény szerint külföldinek minősülő személytől származó kifizetést felölel. Nincs a törvényjavaslatban emellett olyan szabály sem, amely a külföldi támogatások jegyzékbe vételhez szükséges minimális mértékét meghatározná (értsd: 1 euró támogatás is elég), azaz a törvény olyan szervezetekre is alkalmazható lenne, amelyeknek akár csak egyetlen kettős állampolgár támogatója, külföldi szervezettől kapott bármilyen jogcímű juttatása vagy uniós intézménytől kapott támogatása van, függetlenül ezek jelentőségétől a tényleges működésében.

c) Támogatott, jegyzékbe vehető szervezetként a javaslat szerint a törvény hatálya kiterjedne minden olyan jogi személyre, valamint jogi személyiséggel nem rendelkező egyéb szervezetre, amely Magyarország szuverenitását azáltal veszélyezteti, hogy külföldi támogatásból a közélet befolyásolására irányuló tevékenységet végez.

A szabályozás tehát nemcsak bejegyzett civil szervezetekre, politikai mozgalmakra, hanem – mindenféle kivétel nélkül – bármilyen szervezetre vonatkozna, köztük a profitorientált gazdálkodó szervezetekre is. Gondoljunk itt elsősorban a sajtószabadság által védett sajtótermékek kiadóira, amelyek gazdasági társaságok. Olyan megkötés sincs, amely a jegyzékbe vételt Magyarországon nyilvántartásba vett szervezetekre korlátozná, így többek közt egy másik uniós tagállamban székhellyel rendelkező szervezetek is jegyzékbe vehetők.

ca) Magyarország szuverenitását veszélyezteti a törvényjavaslat szerint a külföldi támogatásból finanszírozott, a közélet befolyásolására irányuló minden olyan tevékenység, valamint törekvés, amely az Alaptörvény tételesen felsorolt rendelkezésekben meghatározott értékeket sérti, negatív színben tünteti fel, vagy az azok elleni fellépést támogatja.

A megjelölt alkotmányos rendelkezések a következők:

i) a jogállamiság [B) cikk (2) bekezdés],

ii) a határokon kívül élő magyarokért való felelősség és a velük való együttműködés [D) cikk],

iii) a házasság, a család és a nemi azonosság védelme [L) cikk (1) bekezdés],

iv) az országnak a béke és a biztonság megteremtése és megőrzése, valamint az emberiség fenntartható fejlődése érdekében fennálló nemzetközi együttműködési törekvése [Q) cikk (1) bekezdés], továbbá

v) Magyarország alkotmányos önazonosságának és keresztény kultúrájának védelme [R) cikk (4) bekezdés].

Ez egy jórészt absztrakt alkotmányos értékeket és célkitűzéseket felsoroló, ideológiai alapú válogatás az Alaptörvény rendelkezései közül: a gyermekek jogai vagy éppen az emberi méltóság például nem fért be a listába, ahogyan egyetlen más alapjog sem.

A R) cikk (4) bekezdés emellett – a kettővel ezelőtti alaptörvénymódosítással, 2023 végén beiktatott módosítás óta – magának a Szuverenitásvédelmi Hivatalnak a működését alapozza meg, így lényegében annak saját, ismert tartalmú feladatértelmezésére hagyja, hogy mi sérti szerinte az alkotmányos önazonosságot. A fogalmat igazán parttalanná azonban az teszi, hogy nemcsak az adott alkotmányos rendelkezések tényleges megsértése vagy az azok elleni tényleges fellépés, hanem azok negatív színben való feltüntetése is sérti e szabályok szerint az állami szuverenitást. Ezt pedig nehéz másként érteni, mint hogy a cél kifejezetten a magyar állammal, benne a kormánnyal szembeni kritika közvetlen szankcionálása: már csak azért is, mert ezt a Szuverenitásvédelmi Hivatal az eddigi gyakorlatában egészen pontosan így értette. Az meg különösen meglepő, hogy az állami szuverenitás a törvény fényében tényleg azt jelenti, hogy az állam kritizálása veszélyes az államra.

cb) A közélet befolyásolására irányuló tevékenységeket a törvényjavalat csak példálózva határozza meg: ennek része a javaslat szerint a demokratikus vita, valamint az állami és társadalmi döntéshozatali folyamatok befolyásolására irányuló tevékenység – ideértve az állam közhatalmi feladatait gyakorló személyek döntéshozatali eljárását befolyásoló tevékenységet –, a választói akarat befolyásolására irányuló tevékenység, illetve az olyan tevékenység, amely befolyást gyakorolhat a választások kimenetelére.

Az új definíció jóval tágabb még a szuverenitásvédelmi törvény hasonló rendelkezésénél is, és annak alapján bármi, amit az állam a közügyekben való bármilyen részvételnek ítél meg, a törvény hatálya alá tartozik majd.

A Szuverenitásvédelmi Hivatal eddigi tevékenységének tapasztalatait is figyelembe véve nem számíthatunk tehát arra, hogy valós, az adott szervezetek tényleges működésén alapuló érvelés kellene ahhoz, hogy egy szervezet jegyzékre kerüljön. Potenciálisan bármilyen kicsi „külföldi” érintettség, illetve a szuverenitás védelmére vonatkozó bármilyen gyenge vagy távoli hivatkozás elég lehet arra is, hogy a hivatal eddigi listái a médiából, a jogvédelemből vagy általában a civil szférából, de akár piaci szereplők körül is újabb célpontokkal bővüljenek.

2. A jegyzékbe kerüléssel járó joghátrányok

A jegyzékbe vett szervezetek a NAV ellenőrzése alá kerülnek, külföldi juttatásaikra pedig – a NAV egyedi, jogszabályi feltételhez nem kötött engedélyezése mellett – általános tilalom vonatkozik, amit széleskörű vizsgálati jogosultságok és súlyos szankciók egészítenek ki a számlavezető pénzintézeteikre is kiterjedően. Ezenkívül a szervezetek elveszítik a személyi jövedelemadó 1%-a nekik való felajánlására való jogosultságukat, ők maguk és vezetőik a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozása elleni átvilágítási kötelezettségek tekintetében kiemelt közszereplőnek minősülnek majd, illetve a vezetők nyilvános vagyonnyilatkozatok tételére lesznek kötelesek. Ezek közül az 1%-os jogosultság kizárása magáért beszél (bár az éppen hazai finanszírozás), de a többiről alább kicsit részletesebben is írunk.

Nemcsak a jegyzékbe való bekerülés, hanem az egyes szankciók alkalmazása tekintetében is hiányoznak a jogorvoslati garanciák, sőt, a törvényjavaslat még a közigazgatási döntésekkel kapcsolatban általában nyitva álló jogorvoslati formákat is korlátozza, az egyedi döntések felülvizsgálatát a Kúriához központosítva, az azonnali jogvédelem lehetőségét pedig kizárva. Ezért önmagában az, hogy a szabályozás a véleménynyilvánítás és a sajtó szabadságától az egyesülési jogig, a diszkrimináció tilalmától a jogorvoslathoz való jogig milyen belső alkotmányos jogokat sért, most talán másodlagos fontosságú: ezek érvényesítését a szervezeti működés ellehetetlenítése előtt akkor sem tudná biztosítani a magyar alkotmányvédelmi rendszer, ha erre esetleg szándéka lenne. Ezért az egyes szankciók tekintetében alább csak azt vizsgáljuk, hogy azok az Európai Unió Alapjogi Chartájából és elsődleges jogából mit sértenek.

2.1. Támogatási tilalom

A javaslat előírja, hogy a jegyzékbe vett szervezetek csak a NAV engedélyével fogadhatnak el – az első pontban ismertetett, igen tág értelemben vett – külföldi támogatásokat. Arra, hogy ennek az engedélynek a kiadását milyen feltételek mellett adná vagy tagadná meg a NAV, a törvényjavaslat egy szót sem veszteget, sőt, ennek szabályozására sem ad felhatalmazást. Fontos, hogy nemcsak az ország szuverenitását veszélyeztető közéleti tevékenységet finanszírozó, hanem minden külföldi támogatási szerződés engedélyköteles a törvényjavaslat szövege szerint.

A törvényjavaslat átmeneti rendelkezése viszont a törvény erejénél fogva szünteti meg a jegyzékre vételt megelőzően megkötött külföldi támogatás nyújtására irányuló szerződést, mivel annak teljesítését lehetetlennek minősíti. Az itt felhívott Ptk.-szabály alapján a szerződés megszűnésének időpontját megelőzően nyújtott szolgáltatás pénzbeni ellenértékét meg kell téríteni, ha pedig a már teljesített pénzbeni szolgáltatásnak megfelelő ellenszolgáltatást a másik fél nem teljesítette, a pénzbeni szolgáltatás visszajár. Ez nem utal arra, hogy a jogalkotó arra számítana, hogy a NAV kiadna majd engedélyeket, mivel ez a szabály is – tárgyától függetlenül – minden külföldi támogatási szerződést megszüntet.

A javaslat előírja a jegyzékbe vett szervezetek bankszámláit vezető pénzintézetek számára, hogy az engedélyköteles támogatások azonosítása érdekében folyamatosan kísérjék figyelemmel a bankszámlamozgásokat, és ha engedélyköteles fizetési műveletet észlelnek, akkor azt a NAV-nak – az összeg legfeljebb ötnapos zárolása mellett – jelentsék be. A NAV ezalatt elrendelheti a teljesítés felfüggesztését, majd egy 90 napos, de ugyanennyivel meghosszabbítható határidő alatt dönt arról, hogy visszautaltatja-e a támogatást. Ezt abban az esetben teheti meg, ha a támogatás – a támogatott szervezet eddigi tevékenységére, céljaira, közéleti megnyilvánulásaira, sajtóban, illetve közösségi médiumokban való megjelenéseire figyelemmel – a közélet befolyásolására szolgál. Amennyiben a bank nem jelenti be a tranzakciót, úgy őt kötelezheti a NAV a támogatási összeg megfizetésére a Nemzeti Együttműködési Alapba. Ezek a rendelkezések lényegében folyamatos banki ellenőrzés alá helyezik az érintett szervezeteket, ami kiemelkedően nagy banki működési kockázatot és költséget jelent, és önmagában is jelentősen megnehezíti az érintett szervezetek működését.

A támogatási tilalom biztosítására a javaslat emellett azt is megköveteli, hogy a szervezet a részére támogatást nyújtó teljes bizonyító erejű magánokiratba foglalt nyilatkozatot kérjen arról, hogy a részére nyújtott támogatást sem közvetlenül, sem közvetett módon nem külfölditől kapta. Ez természetesen jelentősen elnehezítené a jellemzően tisztán online zajló közösségi finanszírozási akciókat, és alighanem éppen ez a formai követelmény meghatározásának a célja. Hogy érthető legyen: ha 100 forintot akar adni valaki, akkor erről két tanúval ellátott nyilatkozatot kell tennie.

Még ha adna is ki támogatási engedélyeket a NAV (amire a törvényjavaslatban semmi nem kötelezi), a bemutatott szabályozás akkor is kifejezetten a tőke szabad áramlására vonatkozó uniós jogi követelmény lényeges korlátozását, viszonylag széles körben pedig e szabadság teljes felszámolását jelentené. Önmagában az engedélyeztetési kötelezettség és a külföldi utalások egyedi pénzintézeti ellenőrzése is ellehetetlenítenék ugyanis a külföldről történő támogatásgyűjtéstől a külföldi online platformokon való hirdetés értékesítésig a határon átnyúlóan is jogszerűen végezhető tevékenységek széles körét. Emiatt viszont az Európai Bíróság korábbi, ennél lényegesen enyhébb korlátozó intézkedésekkel kapcsolatos gyakorlata alapján e korlátozás tekintetében az Alapjogi Charta rendelkezései is közvetlenül alkalmazandók, köztük a véleménynyilvánítás és a tájékozódás szabadságát, az egyesülés szabadságát és a tisztességes eljáráshoz való jogot elismerő, valamint a diszkriminációtilalmat kimondó rendelkezések is. Márpedig ezekkel egy ilyen feltételek mellett és ilyen eljárásban érvényesített, politikai mérlegelés alapján alkalmazott tilalom nyilvánvalóan összeegyeztethetetlen. Ahogy a szolgáltatások szabad nyújtásával is ellentétes a rendelkezés, hiszen a szabályozás fényében a szolgáltatások ellenértékét is csak feltárhatatlan jelentésű szabályok alapján megadott hatósági engedély alapján kaphatja meg a jegyzékre került szervezet.

2.2. A NAV jogkörei (és egy kis nyilvánosságkorlátozás)

A NAV bármikor hivatalból vagy – többek között egy bizalmas kapcsolattartásra alkalmas külön bejelentőfelületen tett – bejelentésre is vizsgálhatja, hogy a jegyzékbe vett szervezet kap-e engedély nélkül engedélyköteles támogatást, és ha igen, akkor az engedély nélkül elfogadott támogatás összegének huszonötszörösével megegyező közigazgatási bírságot szab ki rá, elfogadott támogatásnak megfelelő összeget pedig ilyenkor a szervezetnek kell a Nemzeti Együttműködési Alap részére megfizetnie. E kötelezettségek teljesítésének elmulasztása esetén, valamint akkor, ha második alkalommal is engedély nélkül fogad el az érintett támogatást, a NAV eltiltja a szervezetet a közéletet befolyásoló tevékenység további folytatásától, amit bejegyeznek az adott szervezet bírósági nyilvántartásába.

A NAV emellett széleskörű, helyszíni vizsgálatra és számos állami nyilvántartásra is kiterjedő ellenőrzési jogosultságokat is kap a törvényjavaslat alapján. Bár a törvény a címe szerint a közélet átláthatóságáról szól, de nem lenne teljes a szöveg a Fidesz jogalkotási kézjegye, egy nyilvánosságkorlátozó rendelkezés nélkül: ha a pénzmosás elleni szerv kezelésében álló adat megismerése bűnmegelőzési, bűnüldözési vagy nemzetbiztonsági érdeket veszélyeztetne, az ezen adat megismerésére irányuló igény teljesítését a megtagadás alapjául szolgáló érdek fennállásáig, de legfeljebb az adat keletkezésétől számított harminc évig meg kell tagadni.

E szabályok egy része a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozása elleni szabályozásból (Pmt.) vándorolt a javaslatba, összhangban azzal, hogy a NAV maga is pénzmosás elleni szervként van megjelölve a törvényszövegben. Azonban egyrészt jelenleg még – ha nem választáson indulnak belőle – egy Magyarországon élő kettős állampolgár támogatásának elfogadása vagy egy Google hirdetés miatti díj felvétele még nem bűncselekmény, míg a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozása az, vagyis a Pmt. szerinti vizsgálatok mögött a bankszámla-tulajdonosok oldaláról mégiscsak ott vannak a büntetőeljárási garanciák. Ezekhez hasonló a jegyzékbevételi törvényjavaslatban nincs, sőt, ami az általános szabályokból következne, azt is igyekezett kiiktatni a jogszabály szövegezője.

Ennek legszebb eleme az, hogy a NAV pénzmosás elleni szerv határozata elleni közigazgatási perben azonnali jogvédelem nem vehető igénybe: ez éppen az a jogintézmény, amivel azokat a jogsérelmeket lehetne azonnal bírósági úton orvosolni, amelyek a jogsértő hatósági döntésekből következnek. Ehelyett a jogvédő aktivizmus irányába való elhajlásokkal egyre kevésbé gyanúsítható Kúriánál lehetne majd 30 napon belül közigazgatási pert indítani a NAV-nak a törvény alapján hozott döntéseivel szemben, amelyről a Kúria aztán 15+45 napon belül döntene. Azaz, ha mindenki megtart, de ki is használ minden határidőt, akkor már a tranzakció megtagadásától számított háromnegyed éven belül dönthetne a Kúria arról, hogy a NAV jól védi-e a szuverenitást.

A NAV engedélyezési és tranzakciójóváhagyási jogkörei, a hatósági szankciók és a vizsgálati jogkörök szigora, valamint az azokkal kapcsolatos garanciális lazítások, na és persze a bankokra rótt kötelezettségek alapján nem túlzás azt állítani, hogy ha ez lesz az elfogadott törvényben, akkor könnyebb lesz Magyarországon terrorizmust finanszírozni vagy egyszerűen pénzt mosni, mint egy jegyzékbe tett civil szervezetet jogszerűen működtetni. Az, hogy – a jobb sorsra érdemes – pénzmosás elleni szervezetrendszer kapja ezt a kitűnő feladatot, azért is érdekes egyébként, mert a NAV az európai uniós pénzmosás elleni kötelezettségeket hajtja végre, amelyekkel ez az új szerep önmagában is összeegyeztethetetlen.

2.3. A szervezetek vezetőit érintő szankciók

A jegyzékbe vett szervezet vezető tisztségviselőjét, alapítóját, valamint felügyelő- vagy ellenőrző bizottságának tagját a törvény a tisztség keletkezésekor, megszűnésekor, illetve egyébként évente esedékes vagyonnyilatkozattételre kötelezi az országgyűlési képviselőkre vonatkozó szabályok szerint. Valamiért a nyilatkozatokat nem a történet eddigi szereplőinek, azaz a Szuverenitásvédelmi Hivatalnak vagy a NAV-nak kell benyújtani, hanem az igazságügyi miniszternek, hogy aztán a honlapján közzétegye őket, mert a nyilatkozatok nyilvánosak. Összehasonlításképpen álljon itt néhány tisztség, aminek a betöltőinek nincs nyilvános vagyonnyilatkozata: a NAV elnöke, a NEAK tanácsának elnöke, a MÁV vezérigazgatója, az MFB vezérigazgatója. Világos tehát, hogy a vagyonnyilatkozati rendszert nem erre, hanem a kormány által nem kedvelt szervezetek vezetése irányába kell kibővíteni.

A nyilatkozattétellel kapcsolatos szankciók is erősre sikerültek: a nyilatkozat elmulasztása esetén az érintett képviseleti joga a nyilatkozat pótlásáig szünetel (ez ellen nincs jogorvoslat), a zárónyilatkozattétel elmulasztásával szemben azonnal alkalmazható, 2 millió forintig terjedő bírság szabható ki. Amikor viszont 30 nap elteltével a többi nyilatkozattevő esetén az adott szabályozások logikájában a mulasztás miatt a betöltött tisztség szűnne meg, akkor a törvényjavaslat nemes egyszerűséggel arra hatalmazza fel a minisztert, hogy a szervezetet tiltsa el a tevékenysége további folytatásától. Az talán nem igényel külön levezetést, hogy az, ha Tuzson Bence személyesen tilt el egy együtt nem működő felügyelő bizottsági tag által megtagadott, e tag megválasztásakor előre még nem látott nyilatkozattételi kötelezettség miatt egy szervezetet a működéstől, az miért nincs összhangban semmivel, amit az alapjogokról és azok korlátozásáról tudunk.

A javaslat végül ott is összeköti a Pmt.-s szabályozást a jegyzékbe vett szervezetek kínzásával, hogy a szervezetek vezetői tisztségviselőit, alapítóit, illetve felügyelő- és ellenőrző biztossági tagjait Pmt. szerinti kiemelt közszereplőnek minősíti, és ezzel egyéb jogviszonyaikban is a legszigorúbb – helyesebben, most, hogy lesznek a jegyzékbe vett szervezetek, már csak a második legszigorúbb – ügyfélátvilágítási szabályok hatálya alá viszi be. A szolgáltató állam szép eredménye, hogy erről a NAV minden olyan belföldi pénzintézetet értesít, ahol az érintettek számlát vezetnek.

Sepsi Tibor