Használhatatlan adatbázis rejti a politikavezérelt közbeszerzéseket

A Közbeszerzési Hatóság adatbázisa lényegében használhatatlan az elemzés számára – mondja Tóth István János közgazdász, az MTA tudományos főmunkatársa. Az viszont nem lehet, hogy ne lehessen mérni, miképp bánik az állam a magyar és uniós állampolgárok pénzével. Interjú.

Az elmúlt héten hárman háromféle eredményre jutottak a Közgép tavalyi közbeszerzési eredménye kapcsán. Az eredmények nagyjából 430 és 350 milliárd között szóródtak. Ön szerint mi lehet a magyarázata ennek a kirívóan nagy eltérésnek?

Tóth István János: Lehet ebben mintavételi hiba is, emberi tévedések: valaki elnézett egy sort, véletlenül egy másik cég adatát is beleszámolta az eredménybe – de tegyük föl, hogy nem történt ilyesmi. Ahhoz, hogy mondjuk az Átlátszó és az Index eredményeit össze lehessen vetni, pontosan tudnunk kellene, melyik közbeszerzések alapján számoltak. Erre akkor volna lehetőség, ha mindketten feltüntették volna azt is, hogy milyen iktatószámú közbeszerzési eredményhirdetést milyen összeggel vettek figyelembe. Ebben az esetben egyértelműen kiszűrhető lenne, hogy mi az, amit másképp láttak. Az összeg kapcsán még ekkor is maradna komoly bizonytalanság – a közbeszerzés nyilvántartásának jelenlegi rendszerében ugyanis van, ahol az ÁFA nélküli, van ahol az ÁFÁ-val növelt összeget szerepeltetik – de van, ahol nem lehet tudni, hogy az adatbázisban a bruttó vagy a nettó összeg szerepel: ebben az eseten csak becsülni lehet. Tehát a Közbeszerzési Hatóságnak sincs pontos adata, mert olyan a nyilvántartási rendszer, hogy nem is lehet pontos adata.

Nagyon jó, hogy csinálták ezt a felmérést: valószínűleg kicsit nagyobb hibahatárt kapnának, ha a korábbi adatokat néznék, valamelyest ugyanis javult a rendszer az elmúlt három-négy évben. De ez a 80 milliárd, még ha a legmagasabb mért értékhez veszem, még akkor is elfogadhatatlanul nagy hibahatár. Aztán még itt van a konzorciumi nyerések problémája: fogalmunk sincs, hogy abban az esetben, hogy ha például három cég indult, akkor hogyan számoljunk: mechanikusan harmadoljuk, vagy éppen mindegyikhez számoljuk oda a teljes elnyert összeget. És azt is figyelembe kell venni, hogy lehetnek olyan pályázatok, ahol az elnyert összeget mondjuk három év alatt fogják kifizetni. Legelőször tehát abban kellene egyező adatokhoz jutni, hogy hány közbeszerzési eljárásban volt nyertes az adott cég. Ha ezek a számok egyeznek, akkor egy kicsit közelebb vagyunk a megoldáshoz.

Ehhez kellenének a nyertes eljárások iktatószámai?

TIJ: Igen. De az előbb elmondottakból nagyon jól látszik, hogy az az adatbázis, ami a Közbeszerzési Hatóság birtokában van, és amit évek óta fejleszt, nem megfelelő. Ez az adatbázis, ami most a rendelkezésünkre áll, amit a magyar kormányzatok 1999 óta fenntartanak, ebből a szempontból egyszerűen minősíthetetlen. Talán van itt egy szemléletbeli különbség is a Közbeszerzési Hatóság vezetőinek alapvetően jogászi gondolkodása és egy közgazdász gondolkodása között. Nem is feltétlenül közgazdász, lehet az elemző, vagy egyszerűen egy olyan állampolgár, aki azt gondolja, hogy nagyon fontos mérni azt, hogy az állam mennyire hatékonyan költi el az adófizetők pénzét.

Ez – tehát a hatékonyság mérhetősége – végső soron közgazdasági, vagy mondhatjuk, jóléti kérdés. Ha szeretnénk ezt tudni, akkor ez mérés nélkül nem megy. Ez az adatbázis viszont nem alkalmas arra, hogy akár egyszerű méréseket elvégezzünk. Ebből a szempontból Magyarország évtizedekkel el van maradva például Chiléhez képest. Ezen általában mosolyogni szoktak, holott Chilében ez a szisztéma a kétezres évek eleje óta létezik – ha a mostani fejlődési ütem alapján extrapolálunk, akkor nálunk a Közbeszerzési Hatóságnak az évtized végére sem lesz ilyen adatbázisa.

Mi a különbség?

TIJ: Leginkább az, hogy bárki, ha felmegy a chilei közbeszerzési hatóság honlapjára, onnét excel fájlban le tudja tölteni a közbeszerzések lényeges adatait: ki írta ki a közbeszerzést, mikor írta ki, ki nyerte meg és mennyi pénzt nyert. Ennyire egyszerű ez: bizonyos helyzeteket nagyon le lehet egyszerűsíteni, ez pont ilyen.

Adót szedni tud az állam, de a közbeszerzések átláthatatlanok from atlatszo.hu on Vimeo.

Mit lehetne most kezdeni a mi közbeszerzési adatbázisunkkal?

TIJ: Rengeteg problémája van ennek az adatbázisnak, órákon keresztül tudnám mondani. Kezdve azon, hogy nem numerikusan, hanem alfabetikusan tárolják az adatokat: ha valaki meg akarja keresni például a Nyuszi és barátai Bt. adatait, de valamiért nem pont úgy írja le a cég nevét, ahogy az az adatbázisban szerepel, vagy bt. helyett kft ír, akkor nem fog semmit sem találni. Ha viszont az adott cég adatai az adószámán keresztül lennének nyilvántartva – ami egyébként elég evidens – akkor nem lenne ez a probléma. Hasonlóképp az ajánlatkérők, a közbeszerzést indítók vonatkozásában: ezeknek a szervezeteknek van a Magyar Államkincstárban egy úgynevezett PIR-kódjuk. Ez a számsor ugyanolyan pontosan azonosítja az intézményeket, mint a cégeket az adószám. De a közbeszerzési adatbázis nem teszi lehetővé a PIR-kód szerinti keresést sem.

De nézhetjük a jogorvoslati eljárásokat is: a Közbeszerzési Döntőbizottság határozatai például gyakran nem tartalmazzák annak az ügynek az iktatószámát, amelyikre vonatkozik a határozat – ez az adat így egy esetleges elemzés számára lényegében nem létezik. Vagy az elütések: a közbeszerzési adatbázis megengedi, hogy lehetetlen információkat is beletegyünk. Az elmúlt évek adatait átvizsgálva például az alábbiakat találtuk: mikor történt a közbeszerzés? 1002-ben.Vagy a közbeszerzés értékére be lehetett írni negatív számot is. Amikor létrehozták, alapvetően nem volt megtervezve ez az adatbázis: a kétezres években a magyar állam úgy viselkedett ebben az ügyben, mintha nem létezne az internet. Ugyanakkor sokat javult a helyzet, különösen 2010 óta, bár a javulás tempóját lassúnak tartom.

Átlátszó kerekasztal: A Közgép és a közbeszerzések 

Hogyan követhető, ki nyert közbeszerzést és milyen összegben? Kik azok a civilek és újságírók, akik azzal foglalkoznak, hogy az olyan cégek, mint a Közgép közbeszerzési teljesítményét figyeljék? Ez lesz a téma az idei első Átlátszó kerekasztalon, január 29-én 19 órától a Müsziben. Résztvevők: D. Kovács Ildikó (atlatszo.hu), Hava Nikita (Átlátszó Oktatás), Vincze Orsolya (K-monitor), Tóth István János (BCE Korrupciókutató-központ). Az eseményre a Facebookon  itt lehet feliratkozni.

Az Unió illetékes szervezetei mit szólnak ehhez? Hiszen az uniós források túlnyomó része közbeszerzési eljárásokon keresztül jut el a nyertesekhez, de ezeknek az adatoknak a hozzáférhetősége minimum esetleges.

TIJ: Átláthatóság, elemezhetőség és ellenőrizhetőség: ez a három alapvető szempont, amit itt figyelembe kell venni. Az tagállamokat az Unió arra ösztönzi, hogy olyan adatbázisokban tartsák nyilván az adatokat, amelyek ezeknek a követelményeknek megfelelnek. De nemcsak a közbeszerzések, hanem például az EU-alapok felhasználása területén is. Magyarország, ha jól emlékszem, két éve csatlakozott az uniós Nyílt Kormányzati Együttműködés (Open Government Partnership) nevű kezdeményezéshez. Ez a kezdeményezés pont azt jelenti, hogy az állampolgár tekinthessen bele az állam ügyeibe, hogy meg tudja ítélni, az állam hogyan dolgozik. És a magyar állam is képes nagyon hatékony rendszereket működtetni: a NAV évek óta képes fogadni online az adóbevallásokat. Vagyis a kormányzat a pénz beszedésére rendkívül hatékony informatikai szisztémát üzemeltet.

A pénz elköltése viszont nagyrészt átláthatatlan. Micsoda aszimmetria ez! A pénz elköltésének ugyanolyan hatékonynak és átláthatónak kellene lennie, mint a pénz beszedésének. Persze az állam nem nagyon szereti, ha belelátnak a lapjaiba. De ha valaki kicsit perspektivikusabban gondolkozik, akkor be kell látnia, hogy az állami pénzköltés transzparenciája a közjót szolgálja. Nemcsak az állam, de az állampolgár számára is evidencia kellene, hogy legyen tehát, hogy a költést is elemeznünk kell. Ehhez pedig tudni kell mérni.

Beszéljünk az önök által fejlesztett Magyar Közbeszerzési Adatbázisról!

TIJ: Egyszerűen megfogalmazva egy olyan adatbázist állítunk elő, amelyik alkalmas arra, hogy matematikai-statisztikai módszerekkel tudjuk elemezni. Ennek az adatbázisnak egy – 2005-tel kezdődő – része már elkészült 2012-ben, és a napokban fogjuk nyilvánosságra hozni a 2009-2012-es adatok egy részét.

Mától elérhető a MaKAB

Mi más lehetne hatásosabb kritikája a használhatatlan hivatalos közbeszerzési adatbázisnak, illetve az azt működtető (mindenkori) közbeszerzési hivatal(ok)nak, mint egy civilek által létrehozott, ténylegesen is működő adatbázis. Tegnap óta elérhető a Korrupciókutató Központ Budapest által létrehozott Magyar Közbeszerzési Adatbázis 2009-2012 közötti adataiból a közbeszerzések hét fontos jellemzője. A projekt mintegy ötven kutató, informatikus és önkéntes közel 40 hónapnyi munkájával valósult meg. Az ecxelben is letölthető adatbázisrészlet egyes oszlopai a 2009-2012 közötti időszaki összes közbeszerzési eljárásának alapadatait tartalmazzák: többek között az eljárás iktatószámát (A), a hirdetmény URL-címét (B) és kiírásának dátumát (C), az ajánlatkérő nevét (H) a nyertes ajánlat összegét (I) és a nyertes ajánlattevő nevét (J). Ezzel a hatalmas lépéssel Magyarország a közbeszerzési adatok transzparenciáját tekintve már majdnem elérte Chile szintjét. Most az újságírókon a sor.

Az összes közbeszerzés egy részét, vagy az összes közbeszerzés összes adatának egy részét?

TIJ: Ez utóbbiról van szó. Egy közbeszerzésnek nagyjából 600 adatát figyeljük meg. Ez az adatbázis a közbeszerzésenkénti hatszáz megfigyelt adatból most nyolcat fog tartalmazni. Rengeteg munka van benne, de a 2005 és 2012 közti időszak adatai most már rendelkezésre állnak. Ebből azért már lehet dolgozni, mi is több tanulmányt írtunk már erre alapozva.

Hogyan lehet, hogy egy civil kezdeményezés végez el az állam helyett egyértelműen állami feladatokat? Hogyan nem volt képes ezt kikényszeríteni az Unió, miközben éppen az uniós források hasznosulását gyengíti ez a hiányosság?

TIJ: Az Unió hamarosan elő fogja írni minden tagállam számára, hogy hogyan tartsa számon a különböző uniós alapokból származó támogatások elköltését. Most, hogy megszűnt a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség, és a szaktárcákhoz kerültek az uniós támogatások, nekik fogják előírni, hogyan kell nyilvántartaniuk az adatokat; illetve képesnek kell lenniük, hogy ezeket az adatokat feltöltsék az Unió központi adatbázisába. Az én információim szerint ez kötelező rendszer lesz, szükséges feltétele a támogatások folyósításának. Ha ez az uniós előírás megszületik, az mindenképp kikényszeríti egy elemezhető adatbázis megszületését – még ha nem is ez az intézkedés eredeti célja.

Ha nem ez, akkor mi?

TIJ: Inkább a hatékonyabb ellenőrzés bizonyos indikátorok alapján.  Az OLAF, az Unió csalás elleni hivatalának tapasztalataira építve dolgoztak ki egy indikátorrendszert: „vörös zászló” jelzi, ha például nagyon rövid a pályázatok beadási határideje; vagy ha nagyon rövid az idő a beadás és az elbírálás között; ha csak egy pályázó van; és így tovább. De nagyon jó „red flag” a kiírás bőbeszédűsége, azaz, hogy mennyire specifikálja az adott beszerzést. Nyilván minél több feltételt szab meg, annál korlátozottabb a verseny – ez pedig egyszerűen karakterszámban mérhető.

Azt meg lehet mondani, hogy egy adott termékre mennyi a kiírásokban az átlagos karakterszám, és ahol ettől jelentős eltérés van, ott megjelenik a „vörös zászló”. Különben mi is alkalmazzuk ezeket a magunk korrupciókockázati kompozit indikátorában. Ez a módszer lehetőséget teremt akár utólagos ok-okozati elemzések elkészítésére, akár egyedi kockázatelemzésre, vagyis annak beazonosítására, hogy kikhez menjünk ki inkább ellenőrizni; illetve lehetőséget teremt egyidejű ellenőrzésre is. Ha túl sok indikátor esetében jelenik meg a „vörös zászló”, akkor be lehet a folyamatba avatkozni.

A hozzánk hasonló fejlettségű országokhoz képest az önök elemzései alapján milyen a helyzet Magyarországon a közbeszerzések korrupciós fertőzöttségét tekintve?

TIJ: Ha azon mérjük a közbeszerzések átláthatóságát, hogy az összes közbeszerzési kiadás hányad része jelenik meg a Közbeszerzési Hatóság honlapján, akkor azt látjuk, hogy ez a szám – a közbeszerzési törvény elmúlt években történt változása miatt – egyre kisebb, vagyis az átláthatóság csökkent. Ráadásul nőtt azoknak a közbeszerzéseknek a száma, ahol nincs felhívás, csak eredményhirdetés. Bár megfigyelhető, hogy számottevően csökkent az egy pályázó mellett megvalósuló közbeszerzések száma, de ha az előbbi tényezőket is figyelembe vesszük, akkor azt kell mondanunk, hogy az utóbbi években romlott a helyzet.

Az ábra narancssárga vonala a 2009-ben legnagyobb összegeket nyerő – a közbeszerzéseknek összesen 25-30 százalékát lefedő – 30 cég piaci részesedésének változását mutatja, míg a zöld a 2011-ben legnagyobb 30 cég piaci részesedésének változását.

Önök meg is mérték a közbeszerzések politikai befolyásoltságát.

TIJ: Ez egy kísérlet, amit a mi adatbázisunk létrehozása, azaz az eredeti adatok rendszerezése, javítása, tisztítása tett lehetővé. Megnéztük, hogy 2009-ben mekkora volt a 30 legtöbbet nyert cég részesedése az összes közbeszerzésben. Majd megnéztük ennek a 30 cégnek az életútját, hogy mennyit nyertek 2010-ben és 2011-ben. És fordítva is, azaz hogy a 2011-ben legnagyobb nyertes 30 cégnek mekkora volt a részesedése az összes közbeszerzésben 2009-ben, a kormányváltás előtti utolsó teljes évben. Ha ezeket a számsorokat grafikonon ábrázoljuk, akkor azt látjuk, hogy a 30 legnagyobb nyertes a kormányváltást követően lényegében helyet cserélt 2009 legnagyobb harminc nyertesével. Ezt a jelenséget persze többféleképp lehet interpretálni, de a legvalószínűbb mégis az, hogy mindkét időszakban jelentős politikai befolyás érvényesült a közbeszerzésekben. Hozzáteszem, mikor ezt a kutatásunkat egy előadás keretében bemutattuk Brüsszelben az Unió szakértőinek, akkor azért megállt a levegő a teremben.

Becker András – Halász Áron