Kritikus civilszervezetek miatt lépett ki az Orbán-kormány a Nyílt Kormányzati Együttműködésből

Négy éve azon lepődtünk meg, hogy az Orbán-kormány belépett, tegnap pedig azon, ahogyan – a szervezet története során a 70 tag közül elsőként a már megkezdett együttműködést megszakítva – kilépett a Nyílt Kormányzati Együttműködés (Open Government Partnership, OGP) nevű szervezetből. Nézzük, hogy pontosan mi vezetett odáig, hogy még a híresen diplomatikus Szíjjártó Péter is olyanokat vág a szakítás indokaként a szervezet szemébe, hogy az „egyes országok leckéztetésének terepévé vált, valós párbeszédet nem folytat, a tényeket elferdíti, és egyoldalú jelentéseket készít”.

77%

Év végéig még

23 909 991 forint

hiányzik a

költségvetésünkből.

Támogasd az Átlátszó

tényfeltáró munkáját!

atlatszo.hu/tamogatom

1. Mi az az OGP?

Mindenekelőtt tisztázzuk rögtön a legelején: az OGP nem (legalábbis nem elsősorban) antikorrupciós szervezet, hanem célja szerint egy olyan multilaterális kezdeményezés, amely az átláthatóság elősegítésével, az állampolgári részvétellel, a korrupció elleni harccal, valamint az új technológiáknak a kormányzás szolgálatába állításával kapcsolatos konkrét kormányzati vállalások megvalósítását szolgálja.

Egyrészt – szemben például a szintén tagságunk mellett működő és jelentéseket készítő, de ilyen vihart eddig nem kavaró GRECO-val – nem a korrupció hazai szintjét vagy az azok elleni küzdelem általános kereteit, mondjuk az ügyészség korrupciós ügyekben kifejtett tevékenységét vizsgálja, hanem olyan konkrét intézkedések végrehajtását kíséri figyelemmel a felsorolt területeken, amelyek végrehajtását az adott tagállamuk maguk vállalják.

Másrészt – megint csak ellentétben a GRECO-val – itt nem a többi tagállamot vagy az ő szakértőiket kell meggyőzni arról, hogy rendben mennek a dolgok, hanem a résztvevők azt vállalták, hogy nyilvános egyeztetés alapján fogadnak el tagállami akcióterveket, lehetővé téve, hogy azok végrehajtásának előrehaladásáról független jelentések készüljenek. Bár ezeket a független jelentéseket az OGP szakértői panelja készítteti, de ehhez az adott tagállamból jellemzően civil hátterű szakértőket vesz igénybe.

Emellett természetesen nem csak a vállalások tartalmának, hanem a folyamatnak magának is a nyitott kormányzásnak kell lennie, így az akciótervek kidolgozásánál és végrehajtásánál is együtt kell(ene) működni a civil társadalom képviselőivel. Ez eddig kicsit sem hangzik kompatibilisnek a Nemzeti Együttműködés Rendszerével, hiába a névrokonság: a NER ugyanis ifjúkora óta mindig maga választja ki azokat, akikkel együtt szeretne működni, és ezen a szokásán senki kedvéért nem változtat.

2. Miért léptünk mégis be?

Feltehetően kulcsszerepe lehetett annak, hogy feladat akkor még a magyar kormányon belül nem Pintér Sándoré, hanem Navracsics Tiboré volt, akinek a kormányzásról vallott elképzeléseibe a nyíltság és a hozzáférhetőség jóval inkább illett. Még azt is megkockáztatnánk, hogy a kormányzati terv – akár elvi szempontok alapján, akár a kormányzás minőségével kapcsolatos értékeléseknek a versenyképességi mutatókra gyakorolt hatása miatt  – valóban érdemi lépések megtétele volt.

Ez már csak azért sem elvetendő magyarázat, mert még előtte voltunk annak, hogy a Fidesz nekilátott volna a rendszeres nyilvánosságkorlátozó törvényhozásnak, és csak egy évvel voltunk azután, hogy az Alaptörvény kiterjesztette a közpénzek és a közvagyon nyilvánosságára vonatkozó garanciákat.

Ugyanakkor nyilván fontos szerepe volt annak is, hogy a kezdeményezés komolynak tűnt, így a kimaradás esetleges hátrányai  jelentősnek látszottak. Ha Brazília, Indonézia, Mexikó, Norvégia, a Fülöp-szigetek, Dél-Afrika, az Egyesült Királyság és az Egyesült Államok nekikezd egy ilyen projektnek, akkor nem meglepetés, hogy a világ demokráciáinak nagy többsége csatlakozik.

A folyamat végül ott állt meg, az Oroszországhoz vagy Svájchoz hasonlóan kézenfekvő okokból, vagy a civil szervezetekkel vagy a nyilvánossággal kapcsolatos hozzáállásuk miatt távol maradók mellett nem tag többek közt Németország, Lengyelország, Ausztria, Szlovénia, Portugália, Belgium, de Japán és India sem.

Kimaradni tehát nem lett volna különösebben kínos. Belépni és utána a jelentések elfogultságára hivatkozva kilépni egy ilyen, önkorlátozásra alapuló szervezetből azonban annál kínosabb. Kilépő ugyan volt már egy, 2012-ben Oroszország vonta vissza a kötelezettségvállalását, de az oroszok még azelőtt visszatáncoltak a részvételtől, hogy bármilyen vállalást tettek volna, így hasonlóan zajos szakításra akkor nem került sor.

3. Mi történt odabent?

A kormány bemutatott két akciótervet és elkészült egy első körös végleges és egy második körös közbenső jelentés, igaz, az utóbbival kapcsolatos további nyilvános tartalmi vitát Magyarország a kilépéssel feltehetőleg el tudja kerülni.

Még mielőtt ezek tartalmára és a magyar kormány sértettségének okaira rátérnénk, fontos tudni, hogy a hazai együttműködés kezdettől meglehetősen féloldalas volt. Ugyanis már ez első akcióióterv 2013 tavaszán történt elfogadása idején kiszállt az OGP keretében folytatott kormányzati együttműködésből az a négy civil szervezet, a K-Monitor, a TASZ, a Transparency és az Átlátszó, amelyek kifejezetten a kormánytól független, az információszabadságért küzdő civil szervezetként kerültek oda be.

A döntés hátterében az állt, hogy a frissen megkezdett OGP-s egyeztetések alatt a kormánypártok képviselői módosítóval benyújtották és kivételes sürgős eljárásban két nap alatt minden tiltakozás ellenére áttolták az Országgyűlésen a visszaélésszerű adatigényléses Infotörvény-módosítást. Ez önmagában komolyabb hatású visszalépés volt a nyílt kormányzás szempontjából, mint amekkora előrelépést a magyar OGP-vállalások bármelyikétől várni lehetett.

Maga a törvénymódosítás ugyan egy későbbi elnöki vétóval valamit javult, majd egy NAIH állásfoglalás nagyjából hatástalanítani tudta a súlyosabb következményeit, de azóta ülésszakonként legalább egy hasonló, természetesen előtte társadalmi egyeztetésen nem járt nyilvánosságkorlátozó javaslatot fogad el az Országgyűlés. Ebben a helyzetben időpazarlás lett volna (nem csak nekünk, a kormány képviselőinek is) egyeztetéseket folytatni arról, hogy hogyan kellene kiterjeszteni a társadalmi részvétel és a nyilvánosság szemlátomást szabadon átugorható garanciáit.

Így aztán a három és fél évvel ezelőtti távozás tartósnak, most pedig, hogy a kormány maga is kilép az együttműködésből, véglegesnek bizonyult, így az akciótervekkel kapcsolatos kormányzati egyeztetés döntően a kormányt mindenben támogató civil szervezetekkel folyt.

Ami a konkrét vállalásokat és azok előrehaladását illeti: a magyar kormány – egyébként sok más kormányhoz hasonlóan – nem volt különösebben ambiciózus, az egyébként is futó projektjein (pl. közbeszerzési reform, integritásszabályozás) kívül jórészt olyan dolgokat adott el, amelyek kellően plauzibilisek ahhoz, hogy ne kelljen a végrehajtásukra vonatkozóan kínos kérdésekre válaszolni. Az utóbbira a legalkalmasabb megoldás a képzések és segédanyagok kidolgozása, amelyek a második körös vállalásokban már többségbe kerültek.

A lelkesedés csökkenését amúgy jól mutatja, hogy a két kör vállalásainak összevetése: a 2013-as vállalásokhoz képest a 2015-ösök közül alig találni olyat, ami igazán reformjellegű: leginkább csak a kormányzati társadalmi egyeztetési honlap régóta indokolt megújítása tekinthető ilyennek. Emellett több olyan, csak részlegesen végrehajtott első körös vállalás volt, amely nem is került át semmilyen formában az új akciótervbe.

A második körös vállalásokról végrehajtásáról szóló, ezek szerint utolsó kormányzati önértékelő jelentés egyébként itt érhető el.

4. Mi vezetett a szakításhoz?

A fentiekből is világosan látszik, hogy egészen biztosan nem azzal volt a problémája a magyar kormánynak, hogy az egyes vállalások végrehajtásának mi a megítélése vagy hogy az amúgy is még csak félidőben járó második akciótervet ne tudná vagy ne akarná végrehajtani. Igaz, hogy erre utalna a külügy közleményének a jelentések egyoldalúságára vonatkozó kifogása, de ezt nagyban árnyalja, hogy a legutóbbi publikált  jelentés is már két éve ismert.

Bár az előrehaladási jelentéseket az OGP értékelő mechnizmusa nevében az értékelt tagállamból felkért független szakértő, jelen esetben Reszkető Petra, a Budapest Intézet munkatársa jegyzi, de az erősen sztenderdizált módszertan szerint készülnek, és az értékelő megállapítások kritikai éle nem megy túl ezen a konklúzión:

„Magyarország OGP akciótervét nagy részben olyan kezdeményezésekre alapozta, melyek a kormány már korábban elindított Korrupció Megelőzési Programjában is megjelentek. A vállalások többségét végrehajtották. A stakeholderek üdvözölték a kölcsönös egyeztetésre épülő folyamatot, ám a kezdeti, ígéretesnek mondható együttműködés után, politikai ügyek következtében, a civil-kormányzati kooperáció megtorpant. Ha Magyarország a nyílt kormányzati törekvéseket a továbbiakban is komolyan kívánja venni, nagy hangsúlyt kell fektetnie az együttműködésen alapuló gyakorlatok kialakítására, valamint arra, hogy a nyílt kormányzás elvén keresztül orvosoljon általánosabb problémákat is.”

Ettől még tény, hogy az egyeztetési folyamat elkötelezett újranyitása mint elvárás rendszeresen megjelent a kormány felé az OGP részéről, de ez egy kifejezetten a civil szervezetekkel való együttműködésre létrejött mechanizmus esetében aligha okozott bárkinek is komoly meglepetést. Mindenesetre mindenkit megnyugtatunk: nem azért lép ki Magyarország az OGP-ből, mert mi nem mentünk el egyeztetni az új rendőrségi okostelefonos alkalmazásról vagy a lobbisták kezeléséről szóló útmutatóról.

A kivonulás hátterében ugyanis nem a rendes működés, hanem egy tavaly óta húzódó, de a kormány számára igazán kellemetlenné most vált panaszügy áll.

Még 2015 nyarán a TASZ, a K-Monitor, a Transparency International Magyarország és a Sunlight Foundation a norvég alapos ügyek kapcsán azzal fordult az OGP irányító testületéhez, hogy  a norvég alapos eljárások és médiakampány kapcsán működjön közre – többek közt a második akcióterv vállalásaiban is – a célkeresztbe került civil szervezetekkel kapcsolatos kormányzati politika normalizálásában.

A hasonló esetekre 2014 óta alkalmazott, rendes kormányközi nemzetközi egyezményekhez képest valóban szokatlanul konkrét politika alapján az OGP alapértékeivel ellentétes tagállami magatartásra vonatkozó panaszokat érdemben elbírálják, ami itt a magyar kormány többszöri nyilatkoztatását és egy létrehozott szakértői bizottság egy év alatt elkészített jelentését is magában foglalta. A levelezés teljes dokumentációja itt megtalálható.

Az ügy ott fordult komolyra, hogy az OGP egyik albizottsága, a Criteria and Standards Subcommitte egy nyári állásfoglalásával megalapozottnak találta a benyújtott panaszt, és a válaszadási politika első szakasz szerinti, azaz a legenyhébb intézkedésként felajánlotta az OGP általi vitarendezést az érintett szervezetek között. Ezt a magyar kormány természetesen alaptalannak találta, az ebben az ügyben kifejtett véleményének figyelmen kívül hagyásával, a panasz kapcsán elkészült jelentés egyoldalúságával érvel.

Amit a gyors kilépéssel a kormány rövid távon elkerült, az nem valamilyen konkrét antikorrupciós vagy nyilvánosságpárti elmarasztalás, hanem egy miniszteri szintű vitarendezési egyeztetés az eheti párizsi OGP-találkozón a civilekkel szembeni fellépés következményeinek kezelése ügyében.

5. Most akkor mi lesz?

A magyarországi nyílt kormányzás nagyon sokat biztosan nem vesztett, hiszen a vállalások eddig sem voltak acélosak, olyasmire pedig, amit egy kormány nem akar, nem lehet rákényszeríteni az OGP keretein belül sem. Ennek ellenére nem elhanyagolható a hasonló kezdeményezések hatása jó gyakorlatokban, nemzetközi példákban, így nagyon nagy kár, hogy bezárul ez az ablak most Magyarország számára.

A civil szervezetekkel kapcsolatos jövőbeli politika tekintetében persze intő jel, hogy még a rossz nemzetközi sajtót és ezt a kurta búcsút is bevállalta a kormány csak azért, hogy ne kelljen defenzívába kerülnie ezen a fronton.

Az a része a kormányzati indokolásnak viszont őszintének tűnik, hogy nem ilyen lovat akartak, nem erre számítottak: ez egy új szervezet és egy még újabb vitarendezési mechanizmus, és elég nyilvánvaló, hogy a felfüggesztett tagságú Törökországhoz évagy Azerbajdzsánhoz hasonló szintű problémák azért még nem vetődnek fel Magyarországon.

Végül a legnehezebb kérdés az, hogy a kilépésből, mint gesztusból az országnak milyen hátrányai lesznek. Poszt-Trump, poszt-Brexit különösen nehéz ezt felelősen megelőlegezni, de az egészen biztos, hogy nem most találtuk meg a módját, hogy a versenyképességi rangsorokban maximális pontot hozzunk el a jó kormányzásra.

Sepsi Tibor

Ha tetszett a cikk

Előfizetőket keresünk – támogasd az Átlátszó munkáját havi 1000 forinttal! Függetlenségünk záloga a közösségi finanszírozás.